Goed en behoorlijk bestuur. 122 goede vragen, hier goed beantwoord

Waar zijn de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in de afgelopen decennia vooral tot ontwikkeling gekomen?

In de rechtspraak. Bij de invulling van vage normen of van hiaten in de wetgeving beriepen rechters zich regelmatig op beginselen die in het algemeen rechtsbewustzijn aanwezig zijn en die aanwijzingen geven over wat redelijk en behoorlijk is bij bestuurshandelen.

In de loop van de tijd zijn de beginselen steeds vaster omlijnd geraakt en hebben zij zich een vaste plaats verworven in het bestuursrechtelijk instrumentarium. Hoe werd dat in 1976 bevestigd?

In 1976 werd dit bevestigd door de beginselen uitdrukkelijk in de Wet Arob vast te leggen als beroepsgrond voor de rechter.

Welke volgende stap zette de Awb-wetgever in 1994 tav de beginselen?

Niet alleen werd in art. 8:77 Awb bevestigd dat de bestuursrechter zijn oordeel kan baseren op ongeschreven rechtsregels of algemene rechtsbeginselen, maar ook werden verschillende algemene beginselen van behoorlijk bestuur gecodificeerd. Daarbij werd uitdrukkelijk niet gestreefd naar een volledige codificatie.

Het vastleggen van bepaalde beginselen werd te complex of overbodig bevonden. Geef twee voorbeelden.

Het vertrouwensbeginsel en het gelijkheidsbeginsel. De uiteindelijke keuze voor te codificeren beginselen lijkt zelfs betrekkelijk willekeurig.

Net als met de introductie van de Awb als geheel, hoopte de Awb-wetgever dat het vastleggen van bepaalde beginselen de kenbaarheid van het recht en de rechtszekerheid zou bevorderen en zou bijdragen aan de samenhang van het bestuursrecht. In de praktijk is deze hoop niet geheel bewaarheid. Drie ontwikkelingen lijken daaraan debet te zijn. Welke?

De formulering van sommige bepalingen over de algemene beginselen van behoorlijk bestuur bleek complex en ondoorzichtig en stelde de rechtspraktijk voor de nodige vragen en problemen.
De toename van de betekenis van het Europese recht voor het nationale bestuursrecht.
De 'ontdekking' van nieuwe beginselen van behoorlijk bestuur.

De formulering van sommige bepalingen over de algemene beginselen van behoorlijk bestuur bleek complex en ondoorzichtig en stelde de rechtspraktijk voor de nodige vragen en problemen. Geef een voorbeeld van een dergelijke bepaling.

Vooral in art. 3:4 Awb bleken verschillende aspecten van beginselen op een (achteraf bezien) ongelukkige manier te zijn samengebracht. Bekend is de discussie over de vraag of de weergave van het evenredigheidsbeginsel in art. 3:4, tweede lid, Awb zich nu richt tot het bestuur als behoorlijkheidsnorm, of tot de rechter als toetsingsnorm. Onduidelijk was vooral of een volle of marginale rechterlijke toets van het bestuurshandelen was aangewezen.

Door welke uitspraak van de Afdeling werd een einde gemaakt aan de discussie over of tav art. 3:4, tweede lid, Awb zich richt tot het bestuur of de rechter en of een volle of marginale rechterlijke toets van het bestuurshandelen was aangewezen?

De Kwantum-zaak. Daardoor is het echter opnieuw vooral rechtersrecht dat de toepassing van het evenredigheidsbeginsel bepaalt, en niet zozeer de codificatie in art. 3:4, tweede lid, Awb.

Ook verder zijn er talrijke discussies geweest over de precieze betekenis van art. 3:4 Awb. Geef voorbeelden.

Variërend van de vraag of art. 3:4, eerste lid, een voldoende operationele weerslag vormt van het specialiteitsbeginsel, tot de vraag of art. 3:4, tweede lid, Awb op een bruikbare manier uitdrukking geeft aan het vereiste van égalité devant les charges publiques.

Hoewel de meeste discussies op een tamelijk bevredigende manier zijn beslecht door de ontwikkeling van rechtspraak, komt met enige regelmaat de vraag op of het niet beter zou zijn als de tekst van een codificatie zou worden aangepast of als een bepaald beginsel, of een element ervan, in de Awb zou worden vastgelegd.

Een tweede ontwikkeling die debet is aan het door codificatie niet realiseren van de kenbaarheid van het recht en de rechtszekerheid en bijdragen aan de samenhang van het bestuursrecht is de toename van de betekenis van het Europese recht op het nationale bestuursrecht. Leg uit.

Juist op het punt van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur is er in de afgelopen 15 jaar belangrijke rechtspraak gekomen uit Luxemburg en Straatsburg. Het HvJ EG geeft daarin een eigen invulling aan beginselen als het vertrouwensbeginsel (bijvoorbeeld bij terugvordering van staatssteun), het gelijkheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel, die op punten afwijkt van de nationale bestuursrechtspraak.

Welke specifieke beginselen omvat het Europese recht?

Het Europese recht omvat specifieke beginselen, zoals het voorzorgbeginsel, het transparantiebeginsel en het verdedigingsbeginsel, die in Nederland nog niet met zoveel zijn erkend als onderdeel van het algemene bestuursrecht. Op soortgelijke wijze heeft het Europese Hof voor de Rechten van de Mens een verdere verfijning laten zien van procedurele beginselen en heeft het eisen geformuleerd omtrent informatievoorziening en de zorgvuldige voorbereiding van besluit.

Vanuit academische hoek is gewezen op de noodzaak om de notie van 'behoorlijk bestuur' te bezien vanuit het bredere perspectief van 'goed bestuur'. Waarom?

Die notie geeft ruimere eisen te zien waaraan bestuurshandelen zou moeten voldoen, zoals vereisten van effectief bestuur, participatief bestuur en verantwoordelijk bestuur.

Gelet op de wat onbevredigende codificatie van algemene beginselen van behoorlijk bestuur in de Awb in 1994, en gelet op de hierboven geschetste ontwikkelingen, kan met recht de vraag worden gesteld of het niet tijd is om de Awb wat op te frissen. Hoe dan?

De al gecodificeerde beginselen kunnen worden aangepast aan de moderne academische, praktische, en Europese eisen en voorwaarden, en de catalogus kan worden uitgebreid met een selectie van ongeschreven beginselen die in rechtspraak en literatuur tot wasdom zijn gekomen. Daarmee komt de Awb bij tijd, worden bruikbare handvatten gegeven aan de rechter, en weten zowel de rechtzoekende burger als het bestuur waar zij aan toe zijn.

Een fundamentelere vraag is of codificatie eigenlijk wel nodig en wenselijk is. Waarom?

Het bijzondere karakter van de ongeschreven beginselen van behoorlijk bestuur maakt vastlegging in wetgeving overbodig. De beginselen gelden toch wel, ook als zij niet in de Awb zijn vastgelegd.

Waardoor zijn de algemene beginselen van behoorlijk bestuur ook flexibel genoeg om aanpassing aan nieuwe ontwikkelingen of praktische vereisten mogelijk te maken?

Door hun beginselkarakter.

Codificeren kan van waarde zijn. De beslissing tot vastlegging van beginselen in de Awb moet dan echter weloverwogen en op goede gronden worden genomen. Wat ontbreekt in de algemene bestuursrechtelijke literatuur daartoe?

Algemene gezichtspunten en criteria die ondersteuning kunnen bieden bij de beslissing tot het vastleggen van bepaalde beginselen. Doel van die gezichtspunten is ervoor te zorgen dat de discussie over (nadere) codificatie van beginselen in de Awb op een meer fundamentele en systematische manier kan worden gevoerd.

Welke gezichtspunten behandeld Gerards in haar stuk over Meer rechtsbeginselen in de Awb?

Kenbaarheid, toegankelijkheid en rechtszekerheid;
democratische legitimatie en symboolfunctie;
actualiteit en dynamiek;
effect op de rechtswerking; functie en karakter van het beginsel;
consistentie en coherentie; het gezichtspunt van het Europese en internationale recht.

Een eerste gezichtspunt bij de beslissing tot codificatie van algemene beginselen van behoorlijk bestuur betreft de wens tot kenbaarheid, rechtszekerheid en toegankelijkheid. Leg uit.

Juist die wens lag ten grondslag aan het opnemen van een aantal bestuursrechtelijke beginselen in de Awb. Geconstateerd werd dat het ongeschreven bestuursrecht moeilijk toegankelijk was en dat dit problematisch was, gelet op de belangrijke rol die dit ongeschreven recht speelt.

De grote codificaties in de achttiende eeuw werden hierdoor in belangrijke mate gedreven. Dit is ook begrijpelijk, nu mensen graag willen weten waar zij aan toe zijn; welke waarden worden tot belangrijke waarden van de rechtsstaat gerekend?

Voorspelbaarheid
Consistentie
Rechtszekerheid
Voor iedereen die met bestuurshandelen bezig is of ermee in aanraking komt is het belangrijk dat zij weten aan welke eisen en normen dat bestuurshandelen moet voldoen.

Door welk beginsel worden de waarden van zekerheid en voorspelbaarheid beschermd?

Het legaliteitsbeginsel.

Kunnen ongeschreven rechtsregels ook voldoende kenbaar zijn en een grote mate van rechtszekerheid verschaffen?

Ja. Als een beginsel in de rechtspraak een duidelijke en eenduidige uitleg en toepassing krijgt en als over de betekenis in de praktijk en de academische literatuur nauwelijks controverse bestaat, is het weliswaar mogelijk (en bovendien relatief gemakkelijk) om zo'n beginsel in de Awb vast te leggen, maar is de praktische toegevoegde waarde daarvan beperkt.

Het vastleggen van welk beginsel in de Awb heeft bijvoorbeeld een beperkte praktische toegevoegde waarde?

Het verbod van détournement de pouvoir. Al voor de vastlegging in de Awb werd dit beginsel breed aanvaard en op een consistente manier toegepast. De Awb-codificatie bevestigt de in de praktijk aan het beginsel gegeven uitleg, maar geeft in wezen niet meer duidelijkheid over dit beginsel dan er al was. Vanuit het gezichtspunt van kenbaarheid was codificatie van dit beginsel dus niet echt nodig.

Waarom is het niet onbegrijpelijk dat het gelijkheidsbeginsel niet in algemene zin is opgenomen in de Awb?

Omdat uit artikel 1 Grondwet al duidelijk blijkt dat de overheid zich aan dit beginsel heeft te houden. In een dergelijk geval gebeurt niet meer dan dat een elders al gecodificeerde norm wordt gekopieerd.

Wanneer wordt het streven naar kenbaarheid en toegankelijkheid door middel van wetgeving als gezichtspunt belangrijker?

Naarmate het moeilijker is om te weten wat de betekenis van een beginsel precies is. De oorzaak van de onduidelijkheid kan divers zijn.

Is het mogelijk dat verschillende (hoogste) rechters een tegenstrijdige toepassing geven aan een bepaald beginsel?

Ja.

Is het denkbaar dat een beginsel afkomstig is uit het Europese recht en minder gemakkelijk inpasbaar is in het Nederlandse bestuursrechtelijk systeem?

Ja.

Kan het zijn dat een beginsel nog onvoldoende is uitgekristalliseerd en dat hieraan nu eens de ene, dan weer de andere betekenis wordt toegekend?

Ja.

Wat kan ongedacht de oorzaak van de onduidelijkheid over een beginsel waardevol zijn?

Dat een bepaling in de Awb wordt opgenomen waarin de betekenis van het beginsel duidelijk en ondubbelzinnig wordt vastgelegd.

Wat is een bijkomend voordeel indien de wetgever een beginsel opneemt in de Awb?

Dat de wetgever dan gedwongen is om na te denken over de systematiek van de wet en om het beginsel te relateren aan de andere bepalingen en beginselen die in de wet zijn opgenomen. De samenhang van het algemene bestuursrecht (die als zodanig kan bijdragen aan toegankelijkheid, kenbaarheid en rechtszekerheid) kan daardoor worden vergroot.

Van belang is ook hoe concreet de codificatie van het beginsel moet zijn. Zal het in algemene zin formuleren van beginselen meestal wat toevoegen aan de bestaande rechtspraak?

Nee. Een algemene weergave in de Awb kan juist eerder tot interpretatievragen leiden, omdat al snel zal worden aangenomen dat de wetgever de bepaling niet voor niets heeft gecodificeerd. Precies dat werd zichtbaar na de algemene codificatie van het evenredigheidsbeginsel in art. 3:4, tweede lid, Awb, waarbij het enige tijd duurde voordat in de rechtspraak was uitgemaakt dat het nieuwe beginsel in wezen geen andere betekenis en functie had dan het oude verbod van willekeur.

Hoe specifieker de codificatie is - en hoe concreter de norm is die wordt gesteld - hoe ...?

Meer duidelijkheid en inhoudelijk houvast deze zal scheppen.

Wordt toch gekozen voor een algemene(re) codificatie, wat is dan waardevol?

Dan is het waardevol om in de parlementaire geschiedenis zo duidelijk mogelijk aan te geven hoe het beginsel moet worden toegepast.

Kenbaarheid en rechtszekerheid zijn waarden die in belangrijke mate door het legaliteitsbeginsel worden gegarandeerd. Ook het tweede gezichtspunt houdt verband met een door het legaliteitsbeginsel beschermde waarde, namelijk?

De waarde van democratische legitimatie. Bij codificatie krijgt een beginsel dat eerder alleen door de rechter werd erkend en toegepast, een democratisch stempel door vastlegging in de wet.

Wanneer is het gezichtspunt van democratische legitimatie allereerst relevant?

Wanneer de wetgever optreedt in een situatie van tegenstrijdige rechtspraak of van controverse of onzekerheid over de precieze betekenis van een bepaald beginsel. Het vastleggen van een algemeen beginsel is dan geen eenvoudige codificatie, maar vergt een zekere mate van modificatie. De wetgever kan een bepaalde richting geven aan de invulling van een beginsel door dit op een specifieke manier te definiëren of door de betekenis ervan te preciseren.

Wanneer speelt het gezichtspunt van een democratische legitimatie verder een belangrijke rol? Geef een voorbeeld.

Als een algemeen beginsel van behoorlijk bestuur niet meer louter en alleen wordt gebruikt als norm om de deugdelijkheid van bestuurshandelen vast te stellen, maar er een sterkere juridische betekenis aan wordt toegekend. Bijvoorbeeld de discussie over de wijze waarop het in art. 3:4, tweede lid, Awb gecodificeerde beginsel van de égalité devant les charges publiques werd getransformeerd van algemeen beginsel van behoorlijk bestuur tot bevoegdheidsgrondslag voor het nemen van besluiten over nadeelcompensatie. In dergelijke gevallen is het aanbevelenswaardig als de wetgever ingrijpt en voorziet in een deugdelijke wettelijke basis.

Wat kan in de derde plaats het democratisch stempel van codificatie in de Awb hebben?

Een symboolfunctie. De keuze voor wettelijke verankering kan worden gezien als een belangrijk signaal voor het maatschappelijk en juridisch belang dat aan een bepaald beginsel wordt toegekend. Zeker bij beginselen die sturend zijn voor de inhoudelijke belangenafweging of de te maken beleidskeuzes - zoals het voorzorgbeginsel - kan die symboolfunctie een grote waarde hebben.

Wat kan met codificatie duidelijk worden gemaakt?

Dat een bepaald beginsel een oriëntatiepunt vormt, waarmee bij (toetsing van) besluitvorming en inhoudelijke afwegingen rekening moet worden gehouden.

Een al te ruime codificatie an algemene beginselen van behoorlijk bestuur kan leiden tot een zekere 'inflatie'. Wat kan daardoor volgens Schlössels afnemen?

Het onderscheidend en richtinggevend karakter van de beginselen kan daardoor afnemen. Selectiviteit dient dus uitgangspunt te blijven.

Wat betekent het vastleggen van een bepaald beginsel in de wet voor de verdere rechtsontwikkeling?

Dat de wettekst sturend wordt. Dit geldt zeker wanneer de wetgever ervoor kiest om niet alleen een in de rechtspraak ontwikkelde betekenis vast te leggen, maar om deze enigszins te wijzigen of bij te stellen. Deze sturende functie betekent dat codificatie kan bijdragen aan het actualiteitsgehalte van de Awb.

De Awb is een aanbouwwet, die voortdurend moet worden vernieuwd en herzien om ervoor te zorgen dat deze wet het kernpunt blijft vormen van het algemene bestuursrecht. Wat verlies de wet mogelijk wanneer nieuwe rechtsontwikkelingen uitsluitend nog plaatsvinden in de rechtspraak?

De wet verliest mogelijk aan relevantie en betekenis. Bovendien komt een belangrijke doelstelling van de Awb - het vergroten van toegankelijkheid - onder druk te staan als de burger na verloop van tijd alsnog de geldende normen moet zoeken in het ongeschreven recht of in het rechtersrecht.

Het vergroten van toegankelijkheid komt onder druk te staan als de burger na verloop van tijd alsnog de geldende normen moet zeken in het ongeschreven recht of in het rechtersrecht. Hoe kan hieraan worden tegemoetgekomen?

Door van tijd tot tijd te bezien of nieuwe beginselen tot ontwikkeling zijn gekomen of bestaande beginselen een andere uitleg hebben gekregen, en de wet daaraan aan te passen.

Welke functie kan de rechter vervullen als de rechtspraktijk aarzelend staat tegenover een bepaald beginsel?

De wetgever kan een voortrekkersfunctie vervullen. Wettelijke erkenning of precisering van een beginsel kan dan leiden tot nieuwe, politiek wenselijk geachte rechtsontwikkelingen.

Hoewel codificatie dus kan bijdragen aan de actualiteit en dynamiek van de Awb, moet daarbij rekening worden gehouden met het risico dat codificatie juist ook kan leiden tot een zekere rigiditeit. Leg uit.

Als een beginsel nog volop in ontwikkeling is en de betekenis ervan niet vaststaat, kan vastlegging van zo'n beginsel de vrije ontwikkeling ervan belemmeren.

Naast het probleem van rigiditeit, kan het vastleggen van rechtsbeginselen in de Awb een ander nadeel hebben. Dit geldt vooral wanneer een brede codificatiestrategie wordt gekozen, waarbij wordt gestreefd naar volledigheid. Welk risico kan dat ontstaan?

In dat geval kan het risico ontstaan van a contrario-redeneringen, waarbij uit het feit dat bepaalde beginselen niet in de Awb zijn vastgelegd, wordt afgeleid dat zij minder relevant zijn als algemeen beginsel van behoorlijk bestuur. De mogelijkheid van het ontwikkelen of 'vinden' van nieuwe rechtsbeginselen in de praktijk kan daarmee ernstig worden belemmerd - de Awb wordt dan te zeer sturend als kernbron van rechtsbeginselen.

Maakt het voor de rechtswerking op zichzelf wat uit of een beginsel wel of niet in wetgeving is vastgelegd?

Vanwege het beginselkarakter van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur maakt het voor de rechtswerking op zichzelf niets uit of een beginsel wel of niet in wetgeving is vastgelegd. Zijn juridische werking ontleent een beginsel immers aan de codificatie, maar aan de algemene erkenning van het fundamentele karakter van het beginsel. Juist dat fundamentele karakter zorgt ervoor dat beginselen bovenaan staan in de normenhiërarchie - de beginselen zijn sturend en normerend voor het overheidshandelen, dat binnen de door de beginselen gedefinieerde kaders moet plaatsvinden.

Maakt het feit dat het vertrouwensbeginsel of het legaliteitsbeginsel niet in de Awb is gecodificeerd verschil voor de rechtswerking van die beginselen?

Nee. De rechter kan ook zonder geschreven norm een bestuurlijk handelen aan deze beginselen toetsen en kan consequenties verbinden aan de constatering van een schending.

Waaraan staat art. 120 Grondwet in de weg?

Slechts aan de toetsing van formele wetgeving aan de fundamentele rechtsbeginselen, niet aan de toetsing van lagere regelgeving of besluiten.

Ondanks de sterke rechtswerking en grote betekenis van de algemene rechtsbeginselen, kan worden aangenomen dat codificatie van een rechtsbeginsel ...?

De juridische status ervan kan versterken. Dat geldt niet bijvoorbeeld wanneer een relatief gezien minder 'fundamenteel' beginsel wordt gecodificeerd of wanneer de codificatie tot resultaat heeft dat een beginsel een 'regelachtig' karakter krijgt.

Hoe kan de extra betekenis die codificatie van beginselen kan hebben, worden verklaard?

De extra betekenis die codificatie van beginselen kan hebben, kan worden verklaard vanuit het klassieke onderscheid tussen regels en beginselen. Waar een beginsel een relatief 'zacht' karakter heeft en kan wijken bij botsingen met andere beginselen of rechtsregels (zeker wanneer het beginsel een minder zwaarwegend belang vertegenwoordigt), is de werking van rechtsregels scherper en harder.

Wat als een minder zwaarwegend beginsel wordt gecodificeerd?

Dan kan het verschaffen van een 'regelkarakter' aan dat beginsel tot gevolg hebben dat het minder gemakkelijk kan wijken bij botsing met andere belangen of beginselen.

Daarnaast geldt dat het onderscheid tussen regels en beginselen vloeiend is. Leg uit.

Regels kunnen soms een beginselachtig karakter hebben, en andersom kunnen beginselen erg op regels lijken. Juist algemene beginselen van behoorlijk bestuur bevinden zich vaak op het grensvlak tussen de uitersten van 'echte' rechtsbeginselen en 'echte' rechtsregels.

Juist algemene beginselen van behoorlijk bestuur bevinden zich vaak op het grensvlak tussen de uitersten van 'echte' rechtsbeginselen en 'echte' rechtsregels. Waarmee houdt dit verband?

Dit houdt verband met het vaak complexe karakter van algemene beginselen van behoorlijk bestuur: binnen één en hetzelfde beginsel kunnen veelal talrijke deelaspecten worden onderscheiden. Sommige van deze aspecten zullen meer een regelkarakter hebben, terwijl bij andere aspecten het beginselkarakter sterker zichtbaar is.

Door juist de heldere en duidelijke aspecten van een beginsel te codificeren. Daarbij geldt dat de rechtswerking van een heldere regel of verbod mogelijk groter (en in ieder geval zichtbaarder) is dan de rechtswerking van een ongeschreven rechtsbeginsel. Hoe heeft Bok dit wel aangeduid?

Bok heeft dit wel aangeduid als de wet van omgekeerde evenredigheid: 'Naarmate een beginsel meer concreet en geoperationaliseerd is, kan het eerder derogeren aan een algemeen en fundamenteel rechtsbeginsel.' als het doel is om de rechtswerking van een bepaald ongeschreven beginsel te versterken, kan codificatie dus zinvol zijn (moet wel precies en concreet zij, versterken en benadrukken regelkarakter).

Ook andere auteurs onderscheiden verschillende soorten algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Welk onderscheid kan worden gemaakt?

In dit verband kan een onderscheid worden gemaakt tussen meer rechtsstatelijke beginselen (zoals het legaliteitsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel), de meer instrumentele algemene beginselen van behoorlijk bestuur en algemene beleidsbeginselen.

Welke functie hebben de rechtsstatelijke beginselen en de beginselen van behoorlijk bestuur vooral?

Een waarborgfunctie - zij bieden een garantie tegen willekeurig en onbehoorlijk overheidshandelen en richten zich daarmee op het gedrag van het bestuursorgaan.

Deze beginselen zijn meer of minder abstract en algemeen. Doet dat aan het waarborgkarakter van beginselen iets af?

Het algemene legaliteitsbeginsel is bijvoorbeeld veel minder duidelijk en concreet dan het verbod van misbruik van bevoegdheid. Aan het waarborgkarakter van de beide beginselen doet dit echter niet af. Deze beginselen kunnen gezamenlijkheid dus ook worden gevat onder de noemer 'waarborgbeginselen'.

Welke beginselen staan tegenover de categorie waarborgbeginselen?

De beleidsbeginselen, die zich richten op de inhoud van de te nemen besluiten of het te voeren beleid. Dit zijn eerder adagia dan beginselen; de bedoeling ervan is om het bestuursorgaan ertoe te dwingen om met bepaalde, inhoudelijke uitgangspunten rekening te houden in de belangenafweging.

Heeft het verschil in karakter van de verschillende beginselen duidelijke consequenties voor de mogelijkheid van codificatie?

Ja. De waarborgbeginselen zullen vaak relatief gemakkelijk als gedragsnormen voor het bestuur kunnen worden geformuleerd. Dat geldt zeker als het gaat om concrete (aspecten van) beginselen die een sterk normerende functie hebben, in die zin dat zij aangeven hoe het bestuur dient te handelen. Het is dan ook niet verassend dat juist normerende beginselen als het vereiste van een zorgvuldige voorbereiding, het motiveringsvereiste en een aantal aspecten van het verdedigingsbeginsel op een heldere manier in de Awb konden worden vastgelegd.

Is het gemakkelijk om normerende beginselen op een eenduidige manier te codificeren?

Nee. Het kan zijn dat aan bepaalde beginselen in de rechtspraak een verschillende uitleg is gegeven, om op die manier te kunnen beantwoorden aan bijzondere omstandigheden of eisen binnen een bepaald bestuursrechtelijk terrein. Daarmee moet bij de beslissing tot vastlegging in de Awb rekening worden gehouden, waarbij ook de mogelijkheid moet worden bezien om (bepaalde uitwerkingen van) beginselen of normen primair in bijzondere wetgeving vast te leggen.

Waar codificatie van concrete waarborgbeginselen in de Awb vaak goed mogelijk is, is dit aanlijk lastiger bij?

Beleidsbeginselen. Codificatie kan in sommige gevallen wel essentieel zijn om überhaupt rechtswerking aan een beleidsbeginsel toe te kennen - sommige van deze beginselen zijn zo vaag en aspiratief, dat zij niet als zodanig als beginsel van behoorlijk bestuur kunnen worden erkend en wellicht ook niet als toetsingsnorm kunnen dienen. Voor het verlenen van juridische status aan zo'n beginsel is interventie door de wetgever vereist. Van belang is echter dat deze beginselen in het algemeen sterk samenhangen met inhoudelijke beleidsterreinen en met het onderwerp van de beslissingen die op deze terreinen moeten worden genomen.

Welke beleidsbeginselen zullen zich niet of nauwelijks lenen voor codificatie in een algemene bestuursrechtelijke wet en waarom?

Het standstillbeginsel of het beginsel 'de vervuiler betaalt', omdat deze beginselen buiten het milieurecht nauwelijks relevantie toekomt. Alleen als een beleidsbeginsel een breder bereik heeft, zoals het geval is voor het voorzorgbeginsel, dan ligt codificatie in de Awb in de rede.

Wat moet bij inhoudelijke beginselen tot uitdrukking worden gebracht?

Dat het niet zozeer gaat om een beginsel van behoorlijk bestuur, als wel om een richtinggevend principe dat in de besluitvorming of in de beleidsvorming moet worden meegenomen. Een heldere toelichting is dan vereist om de interpretatieve of inkleurende rechtswerking van het beginsel te verduidelijken.

Wat is een laatste gezichtspunt dat de wetgever in zijn overwegingen over codificatie zou moeten betrekken?

De wens om het rechtssysteem als geheel zo coherent en consistent mogelijk te laten zijn. Het doel van systematisering en harmonisering van een bepaald terrein van het recht ligt aan veel codificaties ten grondslag.

Met welk gezichtspunt hangt dit gezichtspunt (coherentie en consistentie) nauw samen?

Dat van rechtszekerheid en voorspelbaarheid, maar de invalshoek is een iets anders wanneer het primair op de doorwerking van het Europese en internationale recht wordt betrokken.

Algemene beginselen van behoorlijk bestuur zijn erkend en ontwikkeld in de rechtspraak van het HvJ EG en van het EHRM en in talrijke Europeesrechtelijke en internationale rechtsinstrumenten. In sommige gevallen vormen de Europese en internationale normen vooral een aanvulling op de in Nederland erkende beginselen. Waar valt aan te denken?

Te denken valt aan de ontwikkeling van het transparantiebeginsel of van het voorzorgbeginsel. In andere gevallen gaat het om beginselen die ook in Nederland erkend zijn, maar waaraan op Europees of internationaal niveau een afwijkende invulling wordt gegeven. Dat leidt tot doorwerkingsproblematiek.

Als in vergelijkbare omstandigheden het Europese recht andere eisen stelt dan het nationale recht, kan dat leiden tot ...?

Moeilijk te rechtvaardigen verschillen in incosistenties. Ook kan de Europese rechtspraak tot fricties leiden, vooral wanneer de door het Luxemburgse of Straatsburgse hof gewenste invulling van een rechtsbeginsel moeilijk inpasbaar is in nationale opvattingen of in de systematiek van het nationale bestuursrecht. Codificatie vormt niet noodzakelijk een oplossing voor deze doorwerkingsproblematiek.

Kunnen rechters ook zonder codificatie in de Awb kiezen voor een toepassing van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur die aansluit bij het Europese recht?

Ja.

Kunnen rechters via hun rechtspraak oplossingen geven voor de problematiek van incosistentie. Zo ja, hoe?

Ja, bijvoorbeeld door een puur nationaalrechtelijke toepassing van een beginsel 'Europeesrechtelijk' in te kleuren.

Hoe kan een goede doorwerking van Europeesrechtelijke beginselen gemakkelijker worden bereikt?

Een goede doorwerking van Europeesrechtelijke beginselen kan gemakkelijker worden bereikt door de beginselen op een zichtbare en systematische manier in het nationale recht te verankeren.
Daarbij kan ook de invulling van de 'eigen' rechtsbeginselen iets worden aangepast, zodat uiteindelijk binnen het systeem van de Awb voldoende samenhang en coherentie wordt bewerkstelligd.
Bovendien kan door codificatie soms enige bijsturing of aanvulling plaatsvinden van Europese jurisprudentielijnen die minder duidelijk worden gevonden of die minder bescherming bieden aan individuele burgers.

De algemene beginselen van behoor bestuur zijn niet meer weg te denken uit het bestuursrecht. Hoe zijn deze beginselen in de Awb uitgewerkt?

In de vorm van een systeem van gedragsnormen voor het openbaar bestuur.

Wat beschermen de wettelijke uitwerkingen van de abbb gelijktijdig?

De individuele belangen van burgers, vooral als een afgeleide van een met waarborgen omgeven besluitvormingsmodel.

Wat voltrekken zich onder invloed van het Europese (Unie)recht?

Onder invloed van het Europese (Unie)recht voltrekken zich gestaag ontwikkelingen die het leerstuk van behoorlijk bestuur aanzienlijk verrijken en verdiepen.

Waarin worden de beginselen van behoorlijk bestuur onder de vlag van good governance geïntegreerd?

Een breed systeem van democratisch-rechtsstatelijke beginselen en fundamentele rechten.

Tot wat transformeert de notie van behoorlijk bestuur?

De notie van behoorlijk bestuur transformeert tot een afdwingbaar burgerrecht en verwerft zich een vaste plek tussen andere fundamentele rechten. Deze ontwikkeling, die niet alleen een symboolwaarde heeft, vindt tevens steun in de EVRM-rechtspraak. Verder valt te wijzen op de invloed van de algemene rechtsbeginselen van Unierecht (General Principles of Law).

Wat beschermt art. 41 van het EU-Grondrechtenhandvest?

Dit artikel beschermt het Unierecht op behoorlijk bestuur en draagt onmiskenbaar bij aan de 'constitutionele status' van behoorlijk bestuur.

Welke vraag staat in de bijdrage Constitutionalisering van behoorlijk bestuur van Schlössels centraal?

Centraal staat de vraag hoe het nationale leerstuk van behoorlijk bestuur zich onder de Europese invloeden ontwikkelt en hoe dit moet worden gewaardeerd. De constitutionalisering van behoorlijk bestuur - hier te verstaan als de inbedding van deze normatieve notie in het systeem van fundamentele burgerrechten - vormt in dit verband een belangrijke leidraad. De bijdrage valt uiteen in twee hoofddelen. Eerst worden de Europese tendensen op het gebied van goed en behoorlijk bestuur belicht. Vervolgens wordt ten aanzien van een aantal specifieke beginselen verkend hoe deze verder (kunnen) evolueren en wat dit betekent voor het nationale bestuursrecht.

Sinds de eeuwwisseling is de aandacht voor de normen waaraan goed bestuur moet voldoen explosief gegroeid. De aandacht voor good governance omvat veel meer dan de bestudering van de klassieke gedragsnormen van behoorlijk bestuur. Addink onderscheidt de goedbestuurbeginselen in zes groepen. Welke?

Behoorlijk bestuur
transparant bestuur
participatief bestuur
verantwoordend bestuur
effectief bestuur
mensenrechten en bestuur.

Wanneer is het leerstuk van goed bestuur volledig geïntegreerd op de kaart gezet?

Tijdens de derde fase - de millenniumwisseling. Vanuit Europa is en wordt dit proces gesteund door de totstandkoming van verschillende Codes voor goed bestuur, zowel in het kader van het Unierecht (voorheen communautair recht) als in het kader van de Raad van Europa, met aanbevelingen aan de leden.

- De totstandkoming van artikel 41 van het EU-Handvest, waarin het recht op behoorlijk bestuur via het verdrag van Lissabon (2009) een bindend constitutionele status verwierf, was een mijlpaal. Hoewel de reikwijdte van deze bepaling beperkt is, fungeert ze als...?

constitutioneel cement en als primaire aanjager van het Europese ‘behoorlijk bestuur’-debat.

Een volgend wapenfeit betrof de ‘goed bestuur’-resolutie van het Europees Parlement (2013). Wat werd daarin opgeroepen?

Hierin werd de Europese commissie opgeroepen te komen tot een bindende codificatie van Europese regels van bestuurs(proces)recht. Een zodanige codificatie zal zonder twijfel een vierde fase inluiden waarbij een geharmoniseerd systeem van ‘goed bestuur’ in Europa in beeld komt. De uitvoering van de resolutie zal nog de nodige voeten in aarde hebben en roept ook principiële vragen op over de verhouding tussen het Europese en nationale bestuursrecht.

Met als hoofdpromotor het Europees Parlement zijn inmiddels echter belangrijke stappen gezet. Begin 2016 zag een ontwerpverordening13 het daglicht die wat doelstellingen en te regelen onderwerpen betreft doet denken aan de Algemene wet bestuursrecht. Wat wil die verordening?

De verordening wil een krachtige impuls geven aan het Europese bestuursrecht door de rechtseenheid te bevorderen, sector-specifieke fragmentatie van procedures tegen te gaan en door te komen tot procedurele vereenvoudiging en meer transparantie. Uiteindelijk moet mede hierdoor het vertrouwen in de Europese Unie en in besluitvormingsprocessen daarbinnen worden versterkt.

Zijn op Europees niveau inmiddels alle juridische ingrediënten aanwezig die nodig zijn om beslissende stappen te zetten om de bestuursrechtelijke stelsels van de lidstaten nog hechter aan elkaar te binden?

Ja. Het lijkt slechts een kwestie van tijd, hoewel politieke wil een onvoorspelbare factor blijft.

Constitutionalisering is inherent aan het concept van goed bestuur. Wat is cruciaal?

Het perspectief van de burgerrechten, het versterken van individuele rechtsaanspraken jegens het openbaar bestuur en de (procedurele) inbedding van bevoegdheden in een systeem van waarborgen is cruciaal.

Maken de fundamentele EVRM- en Unierechten integraal deel uit van het leerstuk van good governance?

Ja. Deze zijn op hun beurt weer verweven met de fundamentele rechten die tot uitdrukking komen in de rechtstradities van de lidstaten.

Kent het EVRM met art. 41 EU-Handvest een corresponderend verdragsrecht?

Nee. Het beginsel van good governance heeft inmiddels een vaste plek verworven in de rechtspraak van het EHRM. Aanvankelijk leek het nog te gaan om toepassingen van afzonderlijke beginselen van behoorlijk bestuur, maar uiteindelijk ontwikkelde het beginsel van ‘good governance’ zich tot een omvattende zelfstandige EVRM-norm.

Vooral welk verdragsrechtelijk beschermd recht leidde tot interessante rechtspraak?

Vooral het verdragsrechtelijk beschermde eigendomsrecht leidde tot interessante rechtspraak. Bestuurshandelen dat ‘eigendom’ in verdragsrechtelijke zin raakt (denk bijv. aan de intrekking van (foutieve) vergunningen, de intrekking en terugvordering van (ten onrechte verleende) uitkeringen en aan gebruiksbeperkingen ten aanzien van grond en opstallen etc.) moet aan procedurele en materiële normen van behoorlijk bestuur voldoen. Bij het herstel van administratieve fouten moet met het oog op eigendom onder meer voortvarend en evenredig worden gehandeld, eventueel onder aanbieding van een compensatie.

Sanderink wijst tevens op het bijzondere verband met de rechtszekerheid. Wat blijkt dit te zijn?

Dit blijkt een overkoepelende norm te zijn. Bestuurshandelen moet plaatsvinden 'in good time' en op een geschikte, consistente en proportionele wijze. Hij wijst er bovendien op dat de door het EHRM verlangde transparantie en duidelijkheid ten aanzien van procedures tot doel hebben de rechtszekerheid te bevorderen. Indien het bestuur beschikt over bevoegdheden om (verworven) eigendom - in verdragsrechtelijke zin - aan te tasten dan dienen de eisen van tijdigheid in acht te worden genomen. De eisen van good governance beïnvloeden bijvoorbeeld óók de noodzaak en de duur van verjarings- en vervaltermijnen.

Is de algemene notie van good governance een synoniem voor het in het Unierecht (ook) gangbare begrip good administration?

Nee. Weliswaar is de Unierechtelijke norm van good administration nauw verboden met good governance, maar in zijn uitwerking beperkter.

Wat vormen het Unierechtelijke systeem van good governance?

De Unierechtelijke norm van good administration (die vooral ziet op formele eisen van behoorlijk bestuur), vormt in combinatie met de overige algemene beginselen van Unierecht (GLP), de erkende fundamentele Unierechten, de relevante Unierechtelijke doelmatigheidsprincipes en de beginselen van good administrative behaviour het Unierechtelijke systeem van good governance.

Het Unierecht kent de rechtsnorm van good administration enerzijds als een geformaliseerd fundamenteel recht (art. 41 EU-Handvest) en anderzijds als een algemeen beginsel van Unierecht (GPL = general principles of law). Hoe fungeert de norm als rechtsbeginsel?

Als rechtsbeginsel fungeert de norm op eigen kracht als primair Unierecht. De fundamentele status wordt met andere woorden niet exclusief ontleend aan het Handvest.

Of tussen beide modaliteiten van ‘good administration’ (geschreven recht versus rechtsbeginsel) een hiërarchische relatie bestaat (waarbij in geval van verschil in bescherming bijvoorbeeld het beschermingsniveau van het Handvest prevaleert), dan wel een meer pluralistische verhouding, is geen volstrekt uitgemaakte zaak. Wat lijkt het meest vruchtbaar?

De gedachte dat art. 41 EU-Handvest het algemeen rechtsbeginsel reflecteert, maar niet terzijde stelt. Dit sluit aan bij het feit dat het Luxemburgse Hof de Handvestbepaling (soms) presenteert als inwisselbaar met de beginselvariant.

Inwisselbaar of niet, het ongeschreven rechtsbeginsel van ‘good administration’ is in het Unierecht in ieder geval van onschatbare waarde. Het beschermingsbereik van artikel 41 EU-Handvest is formeel immers beperkter dan dat van het corresponderende algemene rechtsbeginsel. Leg uit.

Zo richt het Handvestartikel zich niet tot de lidstaten. Om de aspecten van good administration toch een dekkend bereik te geven in de gelaagde Unierechtelijke rechtsorde is de norm van good administration als algemeen rechtsbeginsel dus onmisbaar.

Wat oordeelde het Hof in enkele richtinggevende arresten over art. 41 EU-Handvest?

Dat art. 41 EU-Hanvest niet is gericht tot de lidstaten (dus ook niet als zij Unierecht uitvoeren, vgl art. 51 lid 1 EU-Handvest), maar slechts tot de EU institutions and bodies. De gevolgen van deze beperkte opvatting blijven echter beperkt. Het Hof acht de lidstaten bij de implementatie en toepassing van Unierecht namelijk gebonden aan de equivalente eisen die volgen uit good administration als algemeen rechtsbeginsel van Unierecht. Uitgangspunt is bovendien dat tussen het Handvestrecht en het algemeen rechtsbeginsel gelet op de rechtszekerheid inhoudelijk geen licht behoort te schijnen.

Kunnen de lidstaten zich in voorkomende gevallen onttrekken aan het fundamentele recht op behoorlijk bestuur?

Nee. Recente maakte Mihaescu Evans overtuigend duidelijk dat een andere benadering niet zou zijn te rijmen met de intentie van de lidstaten om het recht op goed bestuur te erkennen. Deze intentie is slechts geloofwaardig als zij óók aan het recht op behoorlijk bestuur zijn gebonden. Een andere benadering zou bovendien leiden tot een onwenselijke tweedeling in de Unierechtelijke rechtsbescherming.

Artikel 41 EU-Handvest is wat betreft zijn toepassingsbereik dus beperkter van aard dan het corresponderende algemeen rechtsbeginsel van Unierecht. Het artikel is immers niet gericht tot (het bestuur van) de lidstaten. Ook anderszins is artikel 41 EU-Handvest een wat atypische bepaling binnen het Handvest. Aan wie is het recht op behoorlijk bestuur toegekend?

Het recht op behoorlijk bestuur is aan eenieder (every person) toegekend in tegenstelling tot veel andere rechteren die juist toekomen aan iedere burger (van de Unie).

Is de vraag welke rechten of (deel)beginselen nu precies worden gedekt door de norm van good administration eenvoudig te beantwoorden?

Nee. Er is gesproken over een ‘open ended’ concept, een ‘framework’ concept en over de ‘umbrella of the right of good administration’. Een goed startpunt biedt echter de tekst van artikel 41 EU-Handvest. Hierin is een aantal rechten en deelbeginselen expliciet genoemd. Te wijzen valt op het recht op onpartijdig, billijk en tijdig bestuur, het recht te worden gehoord bij individuele nadelige besluiten, het inzagerecht en de motiveringsplicht. Het gaat hier niet om een uitputtende opsomming. Nieuwe procedurele rechten kunnen worden aangehaakt, al dan niet via een beroep op ‘good administration’ als algemeen rechtsbeginsel.

Bieden voor de concrete invulling en omlijning van het recht op behoorlijk bestuur de ReNEUAL Model Rules on EU Administrative Procedure (vooral de modelbepalingen voor ‘Single Case Decision-Making’) en in het bijzonder de genoemde ontwerpverordening (die weer mede op deze modellen is gebaseerd) ook houvast?

Ja.

Men vindt er bepalingen over onpartijdige besluitvorming en het voorkomen van belangenverstrengeling, procedurele informatierechten, het zorgvuldigheidsbeginsel, rechten om gehoord te worden en de bestuurlijke motiveringsverplichting. De ontwerpen reflecteren de in artikel 41 EU-Handvest besloten rechtsnormen. Zij vullen die tevens op een logische wijze aan.

Onder invloed van het Unierechtelijke beginsel van ‘good administration’ en het ‘principle of good governance’ (EVRM) ondergaan de beginselen van behoorlijk bestuur nu via de Europese route een constitutionele opwaardering. Staat het de nationale wetgever met het oog op het Unierecht en het EVRM vrij om de beginselen van behoorlijk bestuur volledig naar eigen inzicht te vormen?

Het staat de nationale wetgever met het oog op het Unierecht en het EVRM niet meer vrij om de beginselen van behoorlijk bestuur volledig naar eigen inzicht te vormen. Bij de toepassing van ongeschreven beginselen is de rechter begrensd in zijn rechtsvorming. Zodra de uitvoering van Unierecht aan de orde is (en dat is steeds vaker het geval) of EVRM-rechten in geding zijn gelden immers ‘goed bestuur’-randvoorwaarden van een hogere orde. De binding aan deze constitutionele normen komt de effectiviteit van de rechtsbescherming ten goede.

De vraag of de norm van ‘good administration’ moet worden opgevat als een richtinggevend, programmatisch beginsel of dat deze subjectieve rechten voor Unieburgers inhoudt (of zelfs integraal een subjectief recht impliceert) is van aanzienlijk belang. Voor de toepassing van art. 41 EU-Handvest is dit onderscheid temeer van belang gelet op de artikelen 51 lid 1 en 52 lid 1 en 5 EU-Handvest. Waarom?

Anders dan de beginselen in de zin van het Handvest moeten de door het Handvest gegarandeerde rechten namelijk worden geëerbiedigd (en niet slechts worden ‘nageleefd’ (‘observed’); er geldt een strikte beperkingssystematiek. Een subjectief recht van de burger op bijvoorbeeld een onpartijdige, zorgvuldige en deugdelijk gemotiveerde besluitvorming is concreet en niet ‘programmatisch’. Het correspondeert met een afdwingbare plicht jegens het bestuur om op een bepaalde wijze te handelen of om specifieke handelingen ten opzichte van de burger na te laten.

Voor het Nederlandse bestuursrecht kan het erkennen van subjectieve rechten in de (formele) sfeer van behoorlijk bestuur nog betekenis hebben voor het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel. Te wijzen valt op het relativiteitsvereiste (art. 8:69a Awb). Leg uit.

De actuele bestuursrechtspraak stelt zich immers op het standpunt dat aan formele beginselen van behoorlijk bestuur géén zelfstandige betekenis toekomt als belanghebbenden ter vernietiging van een besluit hierop een beroep doen. Zij moeten een belang aanvoeren dat kennelijk mede bescherming vindt in een onderliggende materiële rechtsnorm. Het is de vraag of deze lijn in Unierechtelijk getinte casus altijd onverkort kan worden gevolgd. Hier zijn misschien nog correcties nodig om het recht op ‘good administration’ in al zijn facetten effectief te kunnen borgen.

Een derde tendens betreft de relatie tussen rechtmatigheid en doelmatigheid van bestuur. In het Unierecht wordt gesproken over een ‘dual purpose’ van goed bestuur. Effectiviteit en rechtmatigheid van bestuur worden niet gezien als tegenpolen. Deze benadering contrasteert wat met het nationale bestuursrecht. Leg uit.

Hier is traditioneel sprake van dichotomie. De wereld van rechtmatigheid van bestuur en doelmatigheid zijn niet overlappend. De verhouding is zelfs wat verkrampt. Dit komt fraai tot uitdrukking in het bekende leerstuk van marginale toetsing.

In het technische en complexe Unierecht kan en mag de rechter de taak van het bestuur evenmin overnemen. Maar wat betekent dit niet?

Maar dit betekent niet dat de rechter zich niet met een doelmatige realisatie van het Unierecht bemoeit. Voortdurend wordt gezocht naar een balans tussen bestuurlijke effectiviteit en de bescherming van individuele rechten. Bekend is het voorbeeld van de vertrouwensbescherming waarbij de effectiviteit van de handhaving en uitvoering van het Unierecht een belangrijke rol speelt naast de bescherming van gerechtvaardigd vertrouwen. Nationaal interpreteren wij dit als een strenge toepassing van het vertrouwensbeginsel. De Europese benadering kan echter ook gezien worden als geen gewogen toepassing van dit vertrouwensbeginsel binnen het brede concept van goed bestuur.

Met het oog op procedurele normen is effectiviteit en doelmatigheid van bestuur met nadruk een te wegen factor. Waarover liet het Hof in het arrest Technische Universität München geen misverstand over bestaan?

Over dat bestuurlijke discretie is ingesnoerd door diverse procedurele rechten van burgers: een recht op zorgvuldig en onpartijdig onderzoek van alle relevante aspecten in een zaak, een recht om een zienswijze in te brengen en een recht op een adequate motivering.
Tegelijkertijd stelt de doelmatigheid van bestuur onvermijdelijk grenzen aan bijvoorbeeld hoorplichten zodra deze in de weg staan aan een doelmatige invordering van heffingen of alleen maar leiden tot het nodeloos rekken van bepaalde procedures. Arresten als Kamino & Datema en Mukarubega tonen dit aan.

Ook in het nationale recht fungeren de beginselen van behoorlijk bestuur traditioneel als rechterlijke normen voor toetsing. Ten opzichte waarvan is er toch een ander perspectief?

Toch is er ten opzichte van de Algemene wet bestuursrecht – die de beginselen van behoorlijk bestuur vooral koppelt aan een besluitvormingsmodel – sprake van een ander perspectief. Het effectief kunnen doorzetten en realiseren van (het) (individuele) Unierecht(en) via de rechter staat in het Unierecht voorop; het borgen van de juridische kwaliteit van het Uniebestuur lijkt een afgeleide hiervan.

De mogelijke gevolgen van deze ontwikkeling zijn nog niet over de volle breedte te overzien. Misschien valt het mee, maar op punten worden andere accenten gelegd dan in het nationale recht. Leg uit.

Zo kan het verdedigingsbeginsel (hoor en wederhoor) leiden tot het aanscherpen van de hoorplichten in de Algemene wet bestuursrecht terwijl het nationale verbod van vooringenomenheid wellicht sterker dan in het verleden in het teken komt te staan van het borgen van objectieve onpartijdigheid.

Waar gaat art. 2:4 Awb (de toepassing van het verbod van vooringenomenheid) op in?

Artikel 2:4 Awb opent in lid 1 met een gebod aan het bestuur: het bestuursorgaan moet zijn taak zonder vooringenomenheid vervullen. Deze taakopdracht wordt gecompliceerd door het tweede lid inhoudende – kort gezegd – dat beïnvloeding van de besluitvorming door personen met een persoonlijk belang bij het besluit door het bestuursorgaan moet worden voorkomen.

Tot wie richt art. 2:4 Awb zich vooral?

Artikel 2:4 Awb is, zo bezien, vooral gericht tot het bestuur. Het artikel instrueert het bestuur de daadwerkelijke beïnvloeding van de besluitvorming door persoonlijke belangen die vreemd zijn aan de bevoegdheidscontext te voorkomen. De taakopdracht aan het bestuur – zo men wil de bestuurlijke gedragsnorm – kan achteraf door de rechter worden getoetst.
Zo bezien constrasteert de Awb-bepaling met artikel 41 lid 1 EU-Handvest dat uitgaat van een individueel recht op een onpartijdige behandeling van ieders zaak. De subjectieve oriëntatie domineert.

Artikel 41 lid 1 EU-Handvest bindt de instellingen, organen en instanties van de Unie hiertoe aan een in rechte afdwingbaar ‘onpartijdigheidsvereiste’. Uit de beperkte Luxemburgse rechtspraak lijkt te volgen dat het Hof in dit verband veel waarde hecht aan de objectieve onpartijdigheid van het bestuur. Schijn van partijdigheid moet worden voorkomen. Wat bevordert dit?

Dit bevordert het vertrouwen in het bestuur van de Unie. Het Hof legt hiertoe herkenbare relaties met artikel 47 EU-Handvest (en met art. 6 EVRM [dat overigens niet ziet op het bestuur)] en wijst naar analogie op de onpartijdigheid van de rechter. Hierdoor krijgt het vereiste van onpartijdigheid voor het bestuur een constitutionele lading die artikel 2:4 Awb als zodanig mist.

In de ontwerpverordening staat het voorkomen van inbreuken op de onpartijdigheid eveneens voorop. Waar komt het vereiste in beeld?

Het vereiste komt, voor zover hier van belang, in beeld in artikel 9 (Duty of careful and impartial investigation) en artikel 13 (Conflict of interests). Het eerste lid van de laatstgenoemde bepaling is geformuleerd als een rechtstreekse instructie aan ieder ‘member of staff’ (dus niet alleen aan het betrokken bevoegd gezag) om niet te participeren in een bestuursrechtelijke procedure in geval van een direct of indirect persoonlijk belang. Uit de toelichting bij deze ontwerpbepaling blijkt (wederom) de hechte relatie met artikel 41 EU-Handvest en ‘the key issue of impartiality’.

Heeft een partij het uitdrukkelijke recht om een gemotiveerd verzoek te doen aan het bevoegd gezag om een functionaris uit te sluiten wegens belangenverstrengeling?

Ja.

De onpartijdigheidseis die voor de rechter geldt wordt natuurlijk niet integraal geprojecteerd op het bestuur. De eigen aard van het besturen verzet zich daartegen. Soms is het ook onvermijdelijk dat het bestuur een besluit neemt waarbij het ogenschijnlijk een ‘eigen’ belang heeft, althans een belang dat niet samenvalt met het algemeen belang dat wordt behartigd. Geef een voorbeeld.

Een voorbeeld betreft de Unierechtelijke zaak Ziegler. Hier ging het om een door de commissie opgelegde initiële geldboete van maar liefst € 9,2 miljoen aan Ziegler wegens vermeende participatie in een kartel van verhuisbedrijven waarvan ook de Unie (lees: de commissie) slachtoffer zou zijn. Het Luxemburgse Hof nam geen schending aan van de eisen van goed bestuur. Er werd op gewezen dat de commissie nu eenmaal de mededingingsrechterlijke bevoegdheden moet uitoefenen.

Zijn art. 2:4 Awb en de rechtspraak ter zake wel verenigbaar met het Unierecht?

Schlössels en Timmersmans concludeerden van wel. Dit doet er niet aan af dat bij Unierechtelijk en bij ‘gedeeld’ bestuur de accenten wat anders moeten worden gelegd. Het verdient in dit verband aanbeveling dat de nationale bestuursrechtspraak meer en ook systematisch aandacht besteedt aan het voorkomen van de schijn van bestuurlijke partijdigheid. Dit vergt een rechterlijke attitude waarbij ook gewicht moet toekomen aan (de impact op) publieke beeldvorming.

Wat verplicht art. 3:2 Awb het bestuursorgaan?

Het hierin neergelegde zorgvuldigheidsbeginsel verplicht het bestuursorgaan bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis te vergaren omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen. Over de relatie tussen dit nationale zorgvuldigheidsbeginsel en (de eisen van) het Unierecht is relatief weinig geschreven. Over de toetsing van de feitenvaststelling door de Luxemburgse rechter is meer bekend. De relevante rechtspraak lijkt het bestuur in ieder geval te voorzien van scherpere zorgvuldigheidsinstructies dan de nationale rechtspraak.

Bijzondere aandacht trok al een bepaling in de ‘Model Rules’ die betrekking heeft op het ‘principle of investigation’. Wanneer de benadering van zorgvuldigheid wordt vergeleken met artikel 3:2 Awb dan valt een aantal punten op. Welke?

Zo wordt zorgvuldigheid van bestuur kennelijk ook in verband gebracht met andere noties van behoorlijk bestuur zoals het toekennen van het juiste gewicht aan relevante factoren (= belangenafweging) en het uitsluiten van irrelevante argumenten van de afweging (vgl. het specialiteitsbeginsel). Opmerkelijk is verder dat de (bestuurlijke) feitenvaststelling in het teken staat van bewijsvoering. Ook dit lijkt een uitdrukking van de verwevenheid van de bestuurlijke en rechterlijke fase. In het al aangehaalde artikel 9 van de ontwerpverordening keert het begrip ‘bewijs’ en het recht op ‘bewijsvoering’ terug.

Welke gevolgen kan een en ander hebben voor de toepassing van het (nationale) zorgvuldigheidsbeginsel?

Dat valt te bezien. Duidelijk is wel dat het Unierecht een basis biedt om de eisen ten aanzien van de feitenvaststelling (door het bestuur) in het licht van de omstandigheden van het geval (aanzienlijk) aan te scherpen.

Ook het motiveringsbeginsel (‘the duty to give (state) reasons’) maakt tegenwoordig integraal deel uit van het recht op ‘good administration’. Waar is de motiveringsplicht voor individuele nadelige maatregelen verankerd?

In artikel 41 lid 2 onder c EU-Handvest. Ook wat betreft het Unierechtelijke motiveringsbeginsel tekent zich een verwevenheid tussen de bestuurlijke en rechterlijke fase af.75 Adequaat motiveren wordt gezien als een fundamenteel individueel recht dat het recht op een effectieve rechtsbescherming faciliteert en dat in de bestuurlijke fase het verdedigingsbeginsel complementeert.

Laat de abstract geformuleerde motiveringsverplichting van art. 3:46 Awb (de eis van deugdelijke motivering) ruimte om te voldoen aan de eisen van het Unierecht?

Artikel 3:46 Awb laat alle ruimte om te voldoen aan de eisen van het Unierecht. Opmerkelijk is wel dat de ‘Model Rules’ – niet onbelangrijk – meer burgergericht bleken door een motivering te verlangen in ‘… a clear, simple and understandable manner’.

De Algemene wet bestuursrecht kent hoorplichten voor het nemen van beschikkingen (art. 4:7 en 4:8 Awb). Deze bepalingen worden opgevat als uitwerkingen van het zorgvuldigheidsbeginsel. Waarvan staan de hoorplichten in het teken?

De hoorplichten staan in het teken van het verzamelen van informatie voor het bestuur. Tevens borgen zij op een geclausuleerde wijze een recht om te worden gehoord. Het bestuursorgaan dient de aanvrager bijvoorbeeld te horen bij een afwijzing indien deze afwijzing zou steunen op gegevens over feiten die hem betreffen maar die afwijken van gegevens die de aanvrager ter zake zelf heeft verstrekt. De Algemene wet bestuursrecht kent een aantal belangrijke uitzonderingen op de hoorplichten. De generieke uitzondering bij financiële beschikkingen (m.u.v. van subsidies) valt het meeste op (art. 4:12 Awb).

Gelet op de clausuleringen en de uitzonderingen synchroniseren de nationale hoorplichten niet vlekkeloos met het Unierecht. Waarop het het horen in het Unierecht gebaseerd?

Op het (contradictionaire) verdedigingsbeginsel (een GPL) en daarmee opnieuw stevig constitutioneel verankerd.

Het verdedigingsbeginsel, dat zowel de bestuurlijke als de rechterlijke fase omspant, betreft wederom (net als het onpartijdigheidsvereiste) een van origine judicieel principe dat in overeenstemming met de Unierechtelijke traditie de bestuurlijke gedragsregels kleurt. Waaraan koppelt art. 41 lid 2 aanhef en onder a EU-Handvest het verdedigingsbeginsel?

Art. 41 lid 2 aanhef en onder a EU-Handvest koppelt het verdedigingsbeginsel via de hoorplicht aan het recht op ‘good administration’. Een ieder heeft het recht te worden gehoord voordat jegens hem een voor hem nadelige individuele maatregel wordt genomen. Het Unierechtelijke hoor-recht is, zo bezien, algemener van aard dan de hoorplichten in de Algemene wet bestuursrecht.

Lijkt de Awb wat betreft het horen serieuze fricties met het Unierecht te veroorzaken?

Door de bank genomen lijkt de Algemene wet bestuursrecht ook wat betreft het horen echter geen al te serieuze fricties met het Unierecht te veroorzaken. De nationale uitzonderingen op de hoorplichten zijn gegoten in de vorm van ‘kan’-bepalingen. Met het oog op het Unierecht kan zo maatwerk worden geleverd.

De materiële beginselen van behoorlijk bestuur manifesteren zich in het Unierecht – naast het beginsel van ‘good administration’ – als zelfstandige algemene beginselen van Unierecht (GPL). Strikt genomen maken zij hier dus geen deel van uit. Zoals opgemerkt, zijn de onderlinge verbanden tussen deze beginselen echter hecht en maken zij wel deel uit van het bredere concept van ‘good governance’ die in het Unierecht als rechtsbeginsel leeft. Welke plaats heeft het evenredigheidsbeginsel in de Awb?

Het evenredigheidsbeginsel heeft een prominente plaats in de Algemene wet bestuursrecht (art. 3:4 lid 2 Awb). Dit nationale beginsel is prima verenigbaar met de Unierechtelijke variant en sluit goed aan bij het uit het Duitse recht bekende evenredigheidsprincipe (Grundsatz der Verhältnismässigkeit). Het Duitse principe heeft – evenals de Unierechtelijke variant een stevige constitutionele status en wordt direct in verband gebracht met de rechtsstaatgedachte en de bescherming van grondrechten. Het beginsel past daarom uitstekend in de hedendaagse geïntegreerde notie van ‘good governance’.

Wat valt niet uit te sluiten nu in het Unierecht al een ruime ervaring bestaat met evenredigheidstoetsing van bestuurshandelen en de Algemene wet bestuursrecht de rechtsbeschermingsfunctie van het bestuursprocesrecht centraal stelt?

Niet uit te sluiten valt dat de rechtspraak in Nederland uiteindelijk ‘kantelt’ waarna de toetsing van discretie verder in lijn wordt gebracht met de eisen van het evenredigheidsbeginsel. Dit hoeft niet te leiden tot wezenlijke verschuivingen in de verhouding bestuur-rechter, maar kan wel meer inzicht verschaffen in de wijze waarop de (bestuurs)rechter bestuurlijke discretie controleert, mede vanuit het perspectief van de betrokken fundamentele belangen en rechten van burgers. Dat is winst.

Goed en behoorlijk bestuur

122 belangrijke vragen over Goed en behoorlijk bestuur