Grondslagen en systeem van het bestuursrecht. 90 vragen, beantwoord

Indien men meent dat de sterke kant van het bestuursrecht is dat het de burger zo goed beschermt tegen de overheid, dan komt men hier bedrogen uit. Het privaatrecht heeft dan meer in zijn mars. Leg uit.

In het privaatrecht speelt de wederkerige rechtsbetrekking een grote rol, en wordt al het handelen daarin bij de beoordeling betrokken. Het privaatrecht kent dan ook verplichtingen tot informatie en serviceverlening die soms behoorlijk verstrekkend kunnen zijn. Men denke aan de informatie die banken aan hun klanten moeten verschaffen, of die verkopers van goederen over de samenstelling of het gebruik moeten geven. Om nog maar te zwijgen van de specifieke verplichtingen die voor allerlei ondernemingen (banken, verzekeraars en vele andere) gelden.

Door vooral de aandacht te richten op het besluit, blijft de bijdrage van de burger aan het functioneren van de rechtsbetrekking tussen bestuur en burger grotendeels buiten beeld. Terwijl juist ook zijn inbreng van groot belang kan zijn. Voor een deel krijgt het optreden van de burger plaats in de rechtsbetrekking via de band het besluit. Leg uit.

Indien de burger onvoldoende of onjuiste informatie verschaft, kan zijn aanvraag worden afgewezen of kan het op die onjuiste gegevens berustende besluit worden ingetrokken. Maar in andere gevallen maakt het voor het te nemen besluit niet uit hoe de burger inhoud heeft gegeven aan zijn relatie met het bestuur. Zo bestaat er wel een vertrouwensbeginsel voor de overheid, maar het omgekeerde kennen wij niet.

Wat maakt de Wet Bibob mogelijk?

Die maakt het mogelijk om vergunningen te weigeren aan bedrijven waarvan aannemelijk is geworden dat zij in verband met criminele activiteiten kunnen worden gebracht. Daarvoor is wel een ingewikkelde en zware procedure nodig en moeten zaken aannemelijk worden gemaakt die veelal heel moeilijk hard gemaakt kunnen worden.

Welke beginselen zouden een tegenhanger kunnen vormen van de beginselen van behoorlijk bestuur?

Beginselen van behoorlijk burgerschap. Naast het vertrouwensbeginsel valt hier aan verschillende andere beginselen te denken. Zorgvuldigheid jegens het algemene belang dat de overheid behartigt, mag van de burger worden verlangd. Daarom zal een bedrijf, dat iedere leemte in de voorschriften van een milieuvergunning gebruikt om daarvan - ten koste van het milieubelang - te profiteren, anders behandeld kunnen worden dan een bedrijf dat zich zelf inspant om milieuverontreiniging te voorkomen.

Wat draagt het gelijkheidsbeginsel de overheid op?

Het gelijkheidsbeginsel draagt de overheid op iedereen gelijk te behandelen.

Bij de invulling ervan wordt weinig aandacht besteed aan de differentiatie die voort kan vloeien uit de invulling die door de burger aan de rechtsverhouding wordt gegeven.
Door in het bestuursrecht de aandacht vooral op het besluit van het bestuursorgaan te richten, kan het gelijkheidsbeginsel moeilijk verschil maken aan de hand van de handelwijze van de burger ten opzichte van de overheid.

De Hoge Raad heeft het bestuursrechtelijke leerstuk van de formele rechtskracht aangegrepen als middel om de taakverdeling met de bestuursrechter vorm te geven. Wat is de lijn geworden?

De lijn is geworden dat besluiten die door de bestuursrechter op hun rechtmatigheid beoordeeld kunnen worden, niet zelfstandig door de burgerlijke rechter aan diezelfde beoordeling onderworpen worden. Tussen wat bestuursrechtelijk onrechtmatig is en wat civielrechtelijk onrechtmatig is, bestaat daardoor geen verschil. Het is bovendien de bestuursrechter die moet uitmaken of een besluit rechtmatig is of niet.

Wat is de oorspronkelijke inhoud van het leerstuk van de formele rechtskracht?

Het gegeven dat een besluit na verloop van een korte termijn voor bezwaar of beroep rechtens onaantastbaar wordt. Dat heeft niets met de taakverdeling met de burgerlijke rechter te maken, maar id een gevolg van de regeling binnen het bestuursrecht.

Wat is de reden voor de korte termijnen voor beroep en bezwaar?

De noodzaak tot het snel krijgen van rechtszekerheid.

Aan de overheid wordt traditioneel een dienende functie toegeschreven. Een breed gedragen opvatting is dat deze functie...?

Een fundament vormt van de rechtsstaat. Bestaat de dienende overheid nog of heeft deze plaatsgemaakt voor een 'moderne' dienstverlenende overheid?

Bestaat de dienende overheid nog? Waarom is er alle reden om deze vraag aan de orde te stellen?

De tijdgeest vraagt erom. De verhouding tussen overheid en burger is de afgelopen dertig jaar ingrijpend gewijzigd. Een groot aantal maatschappelijke- en technologische ontwikkelingen heeft hiertoe bijgedragen. Burgers zijn, onder invloed van processen van individualisering, mondialisering, de opkomst van de informatietechnologie en een gewijzigde visie op 'gezag', veel mondiger geworden. De overheid kan haar handelen niet langer exclusief legitimeren door op de wet te wijzen.

Ook is de overheid zich steeds nadrukkelijker gaan manifesteren als een bedrijfsmatige overheid. Haar dienende functie is verworden tot een ...?

Dienstverlenende functie.

De integrerende publiekrechtelijke functie, zich niet richt naar vrije marktprincipes, staat onder druk.

Wat stond in het regeerakkoord van het kabinet-Balkenende IV over de dienende overheid?

Een dienende overheid is een overheid die burgers centraal stelt. Minder regels en bureaucratische lasten en een heldere handhaving zijn daarbij nodig, evenals een hoge kwaliteit van publieke voorzieningen.

Wat stond in het regeerakkoord van het Kabinet-Rutte over de dienende overheid?

Er wordt gestreefd naar een krachtige, kleine, dienstverlenende overheid.

Maar hiermee is men er niet. Wie een dienende overheid op één lijn stelt met een dienstverlenende overheid miskent de kern van het eerste concept.

Ook de rol van de burger is veranderd. Naast het concept van de dienende overheid is de idee van de dienende burger gesteld. Leg uit.

De 'moderne' burger zou in een wederkerige relatie staan tot zijn overheid. Met het oog hierop is hij aan bepaalde (ongeschreven) burgerplichten onderworpen. Aan dit gedachtegoed ligt volgens Schlössels een negatief burgerbeeld ten grondslag. Er is blijkbaar alle reden voor de overheid om de burger te wantrouwen.

Nog een stap verder gaat de gedachte van 'burgerdifferentiatie'. Leg uit.

Afhankelijk van de mate waarin een burger zich coöperatief opstelt ten opzichte van de overheid, zou die overheid meer welwillend ten opzichte van de burger moeten zijn. Een selectief dienende overheid dus.

Wat veronderstelt een dienende overheid ten aanzien van gestelde regels?

Een diende overheid veronderstelt dat die overheid controleert of eenmaal gestelde regels worden nageleefd. Zo nodig moet zij deze regels handhaven. Burgers verwachten dit ook. Zonder controle geen vertrouwen. Schnabel stelt: De overheid die niet niet controleert, is een onbetrouwbare overheid die het vertrouwen van de burger niet verdient.

Het principe van de dienende overheid richt zich niet alleen tot het bestuur, maar ook tot andere overheidsorganen zoals de rechter. Wat stelde Damen daarover?

In een democratische rechtsstaat is het bestuur er voor de burger, en de burger niet voor het bestuur. Het gaat erom dat de burger recht wordt gedaan, dat wil zeggen dat hij zoveel mogelijk krijgt waar hij recht op heeft, en zo weinig mogelijk nodeloos wordt lastig gevallen. De rechter heeft bij deze bezorging van het recht eveneens een dienende rol. De rechter moet de burger zoveel mogelijk tot zijn recht laten komen.

De dienende functie van de overheid komt ook alleen goed tot haar recht als ...?

Zowel bestuur als rechter bereid zijn om blijvend rekening te houden met de positie van de burger.

Wat is een van de meest wezenlijke uitgangspunten voor een dienende overheid?

Dat een dienende overheid slechts die belangen behartigt die op basis van de wet of in ieder geval ingevolge een voldoende democratische machtiging aan haar zijn opgedragen (specialiteitsbeginsel).
Ook mag van een dienende overheid worden verwacht dat zij zich altijd aan het recht houdt.

Het rechtmatigheidsideaal staat ook anderszins onder druk. Zo is er de ogenschijnlijk sympathieke opvatting van de Nationale ombudsman dat onrechtmatig handelen niet per definitie onbehoorlijk hoeft te zijn. Waarom is deze opvatting volgens Schlössels onjuist en risicovol?

Deze opvatting voedt de gedachte dat het respecteren van het recht een behoorlijkheidswaarde is die in voorkomende gevallen inwisselbaar is voor een andere. Het levend houden van de idee van de rechtsstaat wordt moeilijk als een abstracte, wat diffuse notie van behoorlijkheid de ultieme maatstaf wordt.

Naast het uitgangspunt van rechtmatig handelen vereist de dienende functie van de overheid dat zij voortdurend probeert om de aan haar opgedragen taken op een zo doelmatige wijze te verwezenlijken. Wat wil dat zeggen?

Dat wil zeggen met een zo effectief mogelijke inzet van de beschikbare publieke middelen, zonder verkwisting en op basis van voortdurende verantwoording.

De overheid dient dus de gemeenschap wanneer zij de aan haar opgedragen doelstellingen effectief realiseert. Hierop mag en moet de overheid worden aangesproken. Het effectief realiseren van doelstellingen mag echter niet worden ontkoppeld van de eisen van rechtmatigheid. Aan welke twee componenten ontleent de idee van een dienende overheid juist haar kracht?

Rechtmatigheid en doelmatigheid.

Noem vier vuistregels voor een dienende overheid.

Fair play
Neem de burger serieus
Lever maatwerk
Benader het probleem van de burger integraal

Licht het gebod van fair play toe aan de hand van het voorbeeld in Wijdemeren.

Het college van Wijdemeren kwam in aanvaring met genoemd verbod toen het weloverwogen, maar geheel ten onrechte een sloopvergunning voor een boerderij weigerde. De reden voor deze handelwijze was gelegen in het feit dat het gemeentebestuur de boerderij al gemeentelijk monument wilde aanwijzen. De procedure tot aanwijzing werd echter (pas) gestart op het tijdstip waarop de sloopvergunning werd geweigerd. De ABRvS oordeelde dat de aanwijzing als gemeentelijk monument op grond van het beginsel van 'fair play' niet aan de belanghebbende mocht worden tegengeworpen.

Van een dienende overheid mag worden verwacht dat zij de problematiek waarmee een burger zich tot haar wendt integraal benadert. Wat wil dat zeggen?

De overheid moet op basis van haar bevoegdheden en onder respectering van de grenzen van die bevoegdheden ernaar streven het probleem van een burger zo volledig mogelijk op te lossen. Integrale probleemoplossing vergt veel van een bestuurlijke organisatie: verder kijken dan specifieke verantwoordelijkheden, goede en tijdige uitwisseling van informatie, actieve probleemanalyse en het tegengaan van bureaucratische versnippering.

De overheid is geen organisatie die gebaseerd is op de economische principes van de vrije markt. Zij kan dit naar haar aard ook niet zijn. Leg uit.

De overheid is democratisch georganiseerd, heeft geen winstdoelstelling en mag geen particuliere belangen nastreven. Zij mag en moet slechts democratisch geformuleerde doelstellingen realiseren.

Gelet op het beginsel van de dienende overheid is het vooral relevant de effecten van de digitalisering op de verhouding overheid-burger nauwkeurig in kaart te brengen. Op dit punt is interessant onderzoek gaan. Prins benoemt concreet een viertal veranderingen in de relatie overheid-burger. Welke?

steeds sturender naar de burger toe optreedt
argwanender ten opzichte van de burger optreedt (denk bijvoorbeeld aan het intensiever controleren van gegevens en informatiekoppeling)
voor de burger en diens beleving steeds meer afstand neemt
en de gedaante aanneemt van een systeem in plaats van een organisatie met herkenbare en kenbare mensen

Waarvoor heeft heeft het geautomatiseerd nemen van beslissingen onder meer gevolgen?

Voor het leveren van maatwerk en de motivering van besluiten. Het kan zelfs het structureel handelen in strijd met de wet in de hand werken. Hierdoor kan uiteindelijk het vertrouwen in de overheid (verder) afnemen.

Waarmee gaat verzelfstandiging van delen van de publieke taak vaak samen?

Met verlies aan publieke controle en de verzwakking van democratische verantwoordingsprocessen.

Wat benadrukt cultuurrechtelijk denken?

Cultuurrechtelijk denken benadrukt het belang van rechtszekerheid, consistentie en integriteit van ieder rechtssysteem. Dit sluit vernieuwing in de regel niet uit.

Wat verlangen belangrijke bijstellingen van het recht?

Belangrijke bijstellingen verlangen uitvoerig debat, reflectie, aftasten en uiteindelijk proberen en evalueren. Een voorbeeld biedt de evolutie in het denken over bestuurlijke discretie en (intensievere) rechterlijke toetsing. Dit proces voltrekt zich geleidelijk omdat de statelijke machtenscheiding, één van de basisstructuren van onze Westerse democratische rechtsstaat, mede onder invloed van Europese ontwikkelingen een herijking ondergaat.

De traagheid van verandering houdt niet in de laatste plaats verband met de gelaagdheid van het recht. Leg uit.

Aan het positieve recht - óók het bestuursrecht - liggen richtinggevende rechtsbeginselen ten grondslag die diep in onze rechtscultuur zijn geworteld. Voor het publiekrecht gaat het onder meer om de uitgangspunten van de democratische rechtsstaat die terugvoeren op het Verlichtingsdenken van de 18e eeuw. Opmerkelijk is dat ook relatief jonge rechtssystemen, zoals het van originele sterk instrumenteel-economisch georiënteerde EU-recht, een drag hebben om deze normatieve gelaagdheid en traagheid te ontwikkelen door het erkennen van algemene rechtsbeginselen en het versterken van constitutionele dimensies.

Noem een aantal 'meta-ontwikkelingen'/algemene trends die het hedendaagse bestuursrecht begeleiden op zijn weg naar de toekomst.

De toenemende ontstatelijking
De turbulente digitalisering van de samenleving
De voortschrijdende Europeanisering van het (bestuurs)recht

Voor welke onderwerpen was in 1991 veel aandacht?

Uniformering van het bestuursprocesrecht. Onderwerpen die nog altijd op de agenda staan werden al uitvoerig belicht:

de omvang van het feitenonderzoek door de bestuursrechter
bewijsrechtelijke implicaties
partijverantwoordelijkheden
de omvang van het geding

Bestuurlijk handhavingsrecht
De problematiek van de beleidsregel als 'rechtsnorm'

Met de kennis van nu valt vooral op dat het bestuursprocesrecht in een kwart eeuw forse wijzigingen onderging. Noem een voorbeeld.

De finaliteit van de bestuursrechtelijke rechtsgang en de gerichtheid 'ex nunc' (denk aan ruimere mogelijkheden om zelf te voorzien) werden door interventies van de wetgever (bijv. de bestuurlijke lus) en nieuwe rechtspraak versterkt.

De afgelopen decennia voltrok zich de overbekende omslag van 'toetsing' (rechtsstatelijk controlemodel) naar ...?

'geschillenbeslechting' (partijenperspectief).

Wat brengt de komende periode van 25 jaar?

Deze periode zal in ieder geval in het teken staan van het verder vervolmaken van het bestuursrechtelijke stelsel van geschilbeslechting. Dit vraagt om verdere aanpassingen van het 'besluitenprocesrecht' en om flankerende maatregelen naast het klassieke vernietigingsberoep. Op papier vormt het besluitmodel nog altijd de ruggengraat van ons bestuursprocesrechtelijk stelsel. Het lijkt nog slechts een kwestie van tijd voordat de toegang tot de bestuursrechter en dienst gereedschapskist (uitspraakbevoegdheden en afdoeningsmodaliteiten) verder worden verruimd en verbouwd.

Het denken in termen van een .... diende zich al in 1991 aan!

Beginselplicht tot handhaving.

Wat is een tweede onderwerp dat in de vroege jaren negentig met stip binnenkwam?

Het bestraffend bestuursrecht.

Waar draagt de turbulente digitalisering aan?

Het vervagen van de grenzen tussen de publieke staat en de maatschappij.

Met het oog op het bestuursrecht als systeem wordt in dit verband wel gesproken over de 'vermaatschappelijking' van dit rechtsgebied. Overheid en bestuur participeren in verschillende netwerken tegen de achtergrond van gedeelde publieke en private verantwoordelijkheden. Leg uit.

In de vaak genoemde netwerksamenleving heeft de vrijwel onuitputtelijke beschikbaarheid van informatie een grote vlucht genomen. Georganiseerde burgers maken daar gretig gebruik van. Hier geldt: kennis is macht.
Een en ander stimuleert zelfregulering en het ontstaan van talrijke intermediaire private organisatiestructuren die taken van de overheid en het bestuur geheel of gedeeltelijk (kunnen) overnemen. De overheid stelt in reactie hierop haar organisatie en werkprocessen bij zodat zij op een aangepaste wijze de maatschappelijke processen kan monitoren en sturen.
De rol van de overheid wordt herijkt; primaire interventies maken plaats voor secundaire (controle, verantwoording).

De EU heeft de nationale staat - en in het kielzog hiervan het nationale bestuursrecht - in een ander daglicht geplaatst.

De autonomie van het nationale bestuursrecht is fors begrensd. In die zin is er eveneens sprake van 'ontstatelijking', zij het van een ander soort. De Europeanisering maakt deel uit van een breed en ingrijpend proces van internationalisering en globalisering (hoewel men tegenwoordig ook hoort dat juist 'Europa' burgers moet beschermen tegen de globalisering).

Globalisering ondermijnt het primaat van staten en statelijke actoren. Waar wees Scheltema op?

Zo wees Scheltema op de behartiging van overheidstaken buiten traditionele nationale publiekrechtelijke kaders. Dit gebeurt bijvoorbeeld op basis van overeengekomen regels tussen niet eenduidig bevoegde nationale organen of op basis van door private actoren vastgestelde regels (denk aan het complexe internationale financiële domein waar particuliere banken, diverse financiële toezichthouders en nationale banken actief zijn).
De klassieke bevoegdheids- en wetmatigheidsleer, die het primaat van regelgeving bij de nationale wetgever legt, laat het hier afweten. Andere normen moeten hier compensatie bieden.
Daarom benadrukt Scheltema het grote belang van normering door algemene bestuursrechtelijke beginselen (global principles of administrative law).

Waarom is het nog maar de vraag of digitalisering leidt tot een werkelijk responsievere overheid?

Waar globalisering en digitalisering door velen in verband wordt gebracht met openheid en laagdrempeligheid, lijkt de overheid per saldo niet gemakkelijker benaderbaar te worden. Bovendien zijn er groepen burgers die de (digitale) boot dreigen te missen en ook door de overheid over het hoofd worden gezien.

Wie lijkt de overheid vooral als volwaardige gesprekspartner te zien?

Mondige groepen van burgers, dominante maatschappelijke organisaties en krachtige bedrijven.
Belangrijke delen van het bestuursrecht 'collectiviseren' hierdoor en de rechtsbescherming ondervindt daarvan eveneens invloeden.
De roep om meer en beter gefaciliteerde 'proefprocessen' en de betrokkenheid van belangenorganisaties bij de rechtsvorming is groot.
Organisaties weten hierdoor hun invloed in en buiten rechte op het publieke domein uit te breiden en georganiseerde collectieven weten hun stempel te drukken op regels, of gaan over tot zelfregulering onder globaal toezicht van de overheid.
Dit alles is echter niet weggelegd voor de individuele burger.

Het thema 'vervlechting' loopt als een rode draad door veel ontwikkelingen in het hedendaagse bestuursrecht. Dit is misschien dan toch een gemeenschappelijke deler. Maar een verklarend vermogen gaat hier nauwelijks vanuit. In het bestuursrecht vervagen grenzen op grote schaal. Welke grenzen?

Het gaat hier om de grenzen tussen staat en maatschappij, tussen nationaal recht en Europees recht, tussen de hoofdgebieden van het recht (waardoor de functionele rechtsgebieden en niches groeien en bloeien als nooit tevoren), tussen overheidsregulering en zelfregulering en tussen statelijke functies (denk bijvoorbeeld aan de klassieke scheidslijn tussen wetgeving en uitvoering).

Traditionele noties - hoe waardevol deze ook mogen zijn - hebben in het hedendaagse bestuursrecht aan kracht verloren. Dit proces lijkt onomkeerbaar. Te wijzen valt op de klassieke idee van de behartiging van het algemeen belang en het concept van een dienende overheid. Leg uit.

De dienende functie van het bestuur is onder invloed van vergaand marktdenken getransformeerd tot een economisch dienstverleningsconcept (met 'producten' en 'stakeholders'). En de behartiging van het algemeen belang wordt door velen al lang niet meer gezien als het exclusieve domein van de overheid.

Waardoor staat de rechtszekerheid onder druk?

Door bevoegdheidsverruiming, het toedelen van globale bevoegdheden en door een vergaande integratie van bestuursbevoegdheden (denk aan het omgevingsrecht).

De enorme groei van de (secundaire) bestuursbevoegdheden die zien op toezicht, controle en handhaving is tegenwoordig opmerkelijk. Deze bevoegdheden worden geconcentreerd bij verzelfstandigde onderdelen van het bestuur (ZBO's). Wat is het gevolg?

Concentratie van bestuursmacht op afstand van de volksvertegenwoordiging is het gevolg. Overheidsgezag raakt in deze domeinen steeds verder vervlochten met verantwoordelijkheden van spelers in 'de markt' (bedrijven, ondernemingen, organisaties). De legitimering van deze domeinen laat ernstig te wensen over. Het gaat hier om hooggespecialiseerde en relatief gesloten domeinen waarop de klassieke democratische controle in ieder geval maar weinig vat heeft.

Bestuursrecht is naar zijn aard een rechtsgebied met een sterk instrumenteel karakter. Waarom?

Centraal staat immers de ordening en sturing van maatschappelijke processen door de overheid. Hiertoe voorziet de wet de bestuursorganisatie van een juridisch instrumentarium.
Het toekennen van bevoegdheden en het afleggen van verantwoording met betrekking tot de uitoefening van deze bevoegdheden is traditioneel onderworpen aan een proces van democratische verantwoording.
De macht van het bestuur is verder beperkt via de grondrechten, rechtsbeginselen en door het organiseren van rechtsbescherming. Dit is de bekende waarborgdimensie van het bestuursrecht.

Wat zijn in het hedendaagse bestuursrecht te bepalend geworden?

Efficiency, doelmatigheid, kostenbeheersing en dejuridisering. Het is een uitgang voor de overheid en maatschappij om de komende kwart eeuw het stelsel van bestuursrechtelijke waarborgen niet verder te verzwakken, maar waar mogelijk te versterken. Dat rechtsbeginselen, fundamentele rechten en de rechter hier een onmisbare rol zullen spelen is evident.

Waarnaar wordt in het hedendaagse bestuursrecht de verantwoordelijkheid van de overheid op grote school verlegd?

Naar private actoren. De verschuiving van verantwoordelijkheid ziet zowel op normstelling als op handhaving. De overheid probeert in het verlengde van deze ontwikkeling haar aansprakelijkheidsrisico's te minimaliseren.

Waar leidt de tot ideologie verheven 'deregulering' tot?

Meer lasten voor burgers en bedrijven.
Meer eigen verantwoordelijkheid gaat in de huidige verhoudingen tussen overheid en maatschappij namelijk niet samen met 'echte' vrijheid.
De overheid versobert haar primaire (kern)taken door verantwoordelijkheid af te schuiven op maatschappelijke partners.
Tegelijkertijd voorziet zij zich van talrijke ingrijpende instrumenten om 'ex post' de vinger aan de pols te houden en om zo nodig fors in te grijpen (via toezicht, controle, sancties).
Burgers en bedrijven ondervinden de lasten van talrijke controle- en verantwoordingsprocessen.

Wat leiden vaak tot verminderde rechtszekerheid?

Deregulering en alternatieve regulering leiden vaak tot verminderde rechtszekerheid voor burgers. Bijvoorbeeld de bouwplantoetsing. De toetsing aan relevante (bouwtechnische) regels was nog duidelijk een verantwoordelijkheid van de overheid. Tegenwoordig is de houder van een omgevingsvergunning in beginsel rechtstreeks geboden aan de technische regels (die op grote schaal verwijzen naar private normalisatienormen). Aan het toetsende oordeel van het bestuur wordt relatief weinig rechtszekerheid ontleend.

Wat kan op basis van normalisatie- en certificeringsstelsels binnen een globaal publiekrechtelijk kader vergaand worden overgelaten aan partijen in de markt?

Gedetailleerde normstelling en conformiteitstoetsing. De ultieme verdamping van het bestuur(srecht) in klassieke zin.
Rechtsstatelijke risico's in de sfeer van belangenverstrengeling en onpartijdigheid worden dan op de koop toegenomen. Waar het bestuur nog verantwoordelijkheid behoudt, zoals in de sfeer van toezicht en handhaving, wordt die verantwoordelijkheid lang niet altijd genomen.
Zelfs in de sfeer van toezicht en handhaving vindt afschuiving van verantwoordelijkheid naar private actoren plaats.
De druk om publieke kosten te beperken en de mogelijkheden van digitalisering zijn ook hier van invloed.

Traditioneel fysiek toezicht is inmiddels (deels) verdrongen door 'papieren' (of misschien beter digitaal?) systeemtoezicht. Wat heeft Michiels hierover in zijn afscheidsrede vermeld?

De overheid opereert op afstand en vertrouwt - al dan niet via (wederom) certificering - op intern toezicht door bedrijven. Michiels wijst erop dat deze wijze van toezicht houden dingen veronderstelt zonder ze te controleren. Hij kwalificeert deze praktijk als 'tamelijk naïef'.

De bestuurlijke functie als zodanig ondergaat een metamorfose. Waardoor wordt de functie van het bestuur binnen de 'trias' meer en meer beheerst?

Door eisen van doelmatigheid, efficiency en dienstverlening. Economisering en digitalisering vertroebelen het beeld van de ratio van het openbaar bestuur als (uitvoerend) gemeenschapsorgaan.

De rechterlijke functie wint in het bestuursrecht steeds meer aan belang. Leg uit.

De (bestuurs)rechter wordt - onder meer via proefprocessen - geconfronteerd met grote maatschappelijke vraagstukken die veel burgers raken. Hij betreedt - noodgedwongen maar ook weloverwogen - domeinen van wetgever en bestuur.

In het kader van de rechterlijke functie is opmerkelijk de omslag die zich voltrekt met het oog op bestuurlijke discretie. Leg uit.

De bestuursrechter lijkt steeds meer naar zich toe te rekenen (intensievere toetsing, zelf voorzien, 'lussen' etc.) zonder dat het bestuur daar nog een wezenlijk punt van maakt. Dit was ooit anders.

Men kan de hedendaagse verhouding tussen rechter en bestuur ook duiden in termen van gewijzigde constitutionele verhoudingen, zoals Hirsch Ballin deed in zijn VAR-preadvies. Leg uit.

Complexe overheidstaken, tripartisering (bestuur, primair- en derde-belanghebbenden) en horizontale werking van fundamentele rechten in bestuursrechtelijke verhoudingen zouden de constitutionele noodzaak van het nemen van meer rechtelijke verantwoordelijkheid onderstrepen.

Schuurmans bepleit een andere inrichting van het stelsel van rechtsbescherming. Licht toe.

De bestuursrechter moet - mede om willekeur te voorkomen - beter grip krijgen op rechtsvragen en uitvoeringsproblemen die velen raken ('bovenindividuele rechtsbescherming'). Hoe dit systeem eruit moet zien is nog niet volledig duidelijk, maar volgens Schuurmans moet het gaan om een stelsel waarin de mogelijkheden van belanghebbenden om invloed uit te oefenen op de beantwoording van bovenindividuele vraagstukken transparanter en eerlijker verdeeld zijn.

Op Unieniveau voltrekken zich mede gelet op de Model Rules on EU Administrative Procedure nieuwe ontwikkelingen die (op termijn) het Nederlandse systeem kunnen herijken. Waaraan besteden de Model Rules specifiek aandacht?

De Model Rules besteden met het oog op 'regels' specifiek aandacht aan het besluitvormingsrecht. Onpartijdig onderzoek, transparantie, participatieve democratie (op basis van gelijke kansen) en aandacht voor maatschappelijke impact zullen in de nabije toekomst veelgehoorde begrippen zijn.

Welke drie grote onderwerpen raken de toekomst van het bestuursrecht in het hart?

De continuïteit en betrouwbaarheid van de bestuursfunctie
De toegang tot het bestuur
Het borgen van de rechtspositie van de burger

Het toekomstig bestuursrecht, en vooral de bestuurspraktijk, moet leren leven met de inherente kwetsbaarheid van digitale systemen.

Mede waardoor zijn overheid en bestuur in het kader van digitalisering kwetsbaarder dan ooit?

De internationale internetcriminaliteit en een grote technische afhankelijkheid. Digitale incidenten (gijzeling, hacken, verlies van back-ups, fraude, aantasting privacy, identiteitsfraude, functieverlamming etc.) blijven voorlopig een vertrouwd verschijnsel.

Gedreven door kostenbeheersing en doelmatigheid worden nog steeds onnodige veiligheidsrisico's genomen. Wat stellen Zwenne en Schmidt in dit verband?

Zij stellen: Daarbij worden de mogelijkheden van digitalisering (door de overheid) enerzijds ervaren als een kans om de doelmatigheid van overheidshandelen te vergroten en besparingsambities te realiseren, en anderzijds als een mogelijkheid om de handhaving te verbeteren op basis van een verbeterde informatiepositie.

Het instrumentele perspectief overheerst duidelijk het waarborgperspectief: opnieuw disharmonie.

Hoe presenteert de Nationale ombudsman inmiddels de digitale overheid?

Ondanks alle voordelen als een groeiend probleem.
Groepen burgers worden bij afwezigheid van hulp en alternatieven buitengesloten.
Serieuze problemen schuilen tevens in de digitale toegangsformats en te strakke informatieprotocollen.
Het digitale bestuur is steeds vaker alleen benaderbaar onder zijn eigen voorwaarden ('portals') en onder specifieke technische condities (bijv. Mijn Overheid.nl en de beruchte Berichtenbox, liever géén e-mail, alleen webformulieren; het dwingen tot gebruik van overheidsapps: alleen digitale aanvraag, géén papieren alternatief, etc.).
Kostenbeheersing is opnieuw leidend, hoewel dit meestal wordt verkocht onder de noemer van 'betere dienstverlening'.

In het kader van digitalisering staat de rechtspositie van de burger onder druk. Privacy en vrijheid hebben het zwaar te voorduren in een publieke realiteit waarin de overheid op basis van ruime bevoegdheden aanhoudend en massaal informatie verzamelt, koppelt en analyseert. Welke andere problemen zijn er dan grondrechtelijke problemen?

De beperkte verenigbaarheid van discretie (maatwerk) en hardheidsclausules met digitale besluitvorming en op informatieachterstanden voor de burger die zijn rechtsbescherming materieel beperken.

Zwenne en Schmidt schetsen een niet al te rooskleurig beeld waarbij zij de noodzaak van 'equality of digital arms' benadrukken. Waarom is het borgen van deze gelijkheid noodzakelijk?

Het borgen van deze gelijkheid is noodzakelijk wil de burger zijn rechtspositie via grondrechten en beginselen van goed bestuur adequaat kunnen verdedigen. Zij zien hier een hoofdrol voor de rechter. Hij zal digitale bestuursrechtelijke risico's - ad hoc - moeten beteugelen, temeer omdat van de wetgever binnen het snel veranderende digitale landschap niet veel mag worden verwacht.

Europeanisering is geen echte meta-ontwikkeling die op één lijn geplaatst kan worden met thema's als digitalisering en ontstatelijking. Waarom?

Digitalisering en ontstatelijking raken de Europese rechtsorde immers evenals de nationale. Bovendien is het denken in termen van een Europese en nationale rechtsorde al lang achterhaald. Uiteindelijk zal de geïntegreerde Unierechtelijke rechtsorde de toekomst van het bestuursrecht - waaronder de waarborgkant - veilig moeten stellen.

Van groot belang is verder dat het bestuursrecht binnen de Unie constitutionaliseert. Leg uit.

Via het recht op behoorlijk bestuur worden steeds meer en ook hechtere verbindingen gelegd tussen fundamentele rechten, (andere) algemene beginselen van Unierecht en concreet besluitvormingsrecht.
Van belang is ook dat in het rechtsvormingsproces de gemeenschappelijke rechtstradities van de Lidstaten regelmatig expliciet als een anker worden gepresenteerd. Dit duidt op cultuurrechtelijke reflectie.

Wat wordt in de hedendaagse publicaties regelmatig betoogd over de toekomst van het bestuursrecht?

In hedendaagse publicaties wordt regelmatig betoogd dat de toekomst van ons bestuursrecht ligt in interactieve argumentatieve legitimatie van besturen, een betere responsiviteit en in relationele benaderingen (bestuur-burger). Transparantie is in dit verband ook een begrip dat steevast opduikt.
Bevoegdheidsdenken, legaliteit, het benadrukken van het macht kritische aspect en de exclusiviteit van de behartiging van het algemeen belang zijn relatief uit.

Hirsch Ballin die het begrip 'administrative state' hanteert, benadrukt het belang van permanente argumentatieve legitimatie. Wat is dit?

Dit is de leidraad voor besturen in de moderne samenleving. Het gaat om het mogelijk maken van vertrouwen op het recht in een ongekend dynamische context. Interactie met maatschappelijke partijen en actieve grondrechtenrealisatie door het bestuur zijn hiervoor onmisbaar.

Wat zal het bestuursrecht van de toekomst meer dan nu moeten doen?

Het bestuursrecht van de toekomst zal - meer dan nu - piketpalen moeten slaan en weerbaarheid ten toon moeten spreiden om zijn bestaan te verdedigen en om tegenwicht te kunnen bieden aan ontstatelijking, digitalisering, doorschoten instrumentalisme en een ongelimiteerd marktdenken.
Dat fundamentele rechten en algemene rechtsbeginselen hierbij een belangrijk houvast bieden staat vast.

Bij het uitvoeren van beleid vertrouwen overheden veelal niet langer op een verticaal en centralistisch model van 'command and control', maar op ...?

'publiek-private samenwerking', netwerkbestuur en 'regulering op afstand' als meer horizontaal georiënteerde strategieën om hun doelen te verwezenlijken. Met de verschuiving van 'government' naar 'governance' is een netwerksamenleving ontstaan waarin publieke machtsuitoefening in toenemende mate in handen is komen te liggen van ingewikkelde bestuurlijke netwerken van publieke en private actoren waarin een duidelijke hiërarchie ontbreekt.

Wat is een eerste uitdaging waartegen het klassieke besluitenprocesrecht onvoldoende is opgewassen?

De uitbesteding van publieke taken aan private actoren.

Waarom is inmiddels de theorie van 'new public management' alweer doodverklaard en begraven?

Vanwege het inzicht dat een al te eenzijdige nadruk op marktwerking afbreuk kan doen aan belangrijke publieke standaarden van transparantie, inclusiviteit, democratische verantwoording en de bescherming van grondrechten.

Wat concludeerde de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) bijvoorbeeld over dat ongebreidelde marktwerking?

Dat ongebreidelde marktwerking een risico inhoudt voor de borging van publieke belangen - een stelling die zeker na de kredietcrisis in 2008 breed wordt onderschreven en inmiddels in tal van studies nader is uitgewerkt.

In een recent rapport bepleit de WRR bijvoorbeeld een transitie van een 'marktwerkingsbeleid' naar een bredere visie op maatschappelijke ordeningsvraagstukken' waarin ...?

'de overheid, marktpartijen en de samenleving' samen zorg dragen voor de behartiging van publieke belangen. In soortgelijke zin bepleit de Raad voor openbaar bestuur een 'vitale samenleving' waarin 'burgers en bedrijven meer verantwoordelijkheid nemen voor de publieke zaak'. In tijden van een globaliserende economie, zo signaleert de Raad, is 'de rek uit de overheidsfinanciën', zodat een terugkeer naar de bureaucratische verzorgingsstaat alleen om financiële redenen al onmogelijk is.

De WRR signaleert daarnaast dat veel maatschappelijke vraagstukken te ingewikkeld zijn voor de overheid om ze te kunnen oplossen. Daarom pleit de Raad voor ...?

Coöperatief bestuur en een 'voorwaardenscheppende overheid' die zich beperkt tot het creëren van randvoorwaarden en 'de invulling en uitvoering van de eigen en gedeelde belangen' voortaan overlaat aan burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties.

Ten tweede wordt het bestuursrecht als rechtsstatelijk stelsel van macht en tegenmacht uitgedaagd door een toenemend 'managerialisme' van publieke actoren zelf. Leg uit.

Onder druk van een globaliserende economie hebben overheden zich de laatste decennia sterk genoodzaakt gezien hun handelen af te stemmen op kwantitatieve standaarden van output en efficiency, aldus opererend vanuit een bedrijfsmatige rationaliteit die het belang van adequate rechtsbescherming en democratische controle aanzienlijk naar de achtergrond heeft gedrongen.

De machteloosheid van het klassieke, op bestuursbesluiten en andere formele figuren gefixeerde bestuursrecht tegen het moderne manageriële bestuur blijkt onder meer uit de recente ontwikkelingen in het 'sociaal domein' zodat dat wordt bestreken door onder meer de Wmo 2015. Leg uit.

Die wet past in een bredere ontwikkeling waarbij de klassieke verzorgingsstaat wordt ingewisseld voor een 'participatiesamenleving' waarin 'iedereen die dat kan, wordt gevraagd verantwoordelijkheid te nemen voor zijn of haar eigen leven en omgeving.
Een ander doel dat met de Wmo 2015 wordt nagestreefd is kostenbeheersing. Door de zorg beter toe te snijden op particuliere mogelijkheden en behoeften acht de wetgever het mogelijk de zorg vooraan niet alleen beter maar ook fors goedkoper te maken.

Welke manageriële bestuurstechniek wordt onder meer ingezet om de zorg beter toe te snijden op particuliere mogelijkheden en behoeften en de zorg vooraan fors goedkoper te maken?

De figuur van de resultaatverplichting. Waar burgers met een chronische beperking voorheen in abstracto aanspraak konden maken op een bepaald zorgaanbod, geldt onder de Wmo 2015 nog slechts dat de overheid zich verbindt aan een uiteindelijk te bereiken resultaat zoals het kunnen beschikken over 'een schoon en leefbaar huis' en 'schone en draagbare kleding'.

Het nieuwe sociaal domein bevat tal van financiële prikkels waarmee wordt beoogd die resultaten op voor de staatskas zo voordeling mogelijke wijze te realiseren. Welk gevolg heeft dit voor de gemeenten?

Sowieso confronteert de Wmo 2015 de gemeenten met een 'forse financiële opgave' en worden die aldus door de centrale overheid ertoe aangezet om 'een groter beroep te doen op de eigen mogelijkheden van mensen en hun sociale netwerken'. Gedwongen door budgettaire beperkingen gingen de gemeenten er op hun beurt toe over aanbestedingen te organiseren waarbij private zorgaanbieders werden aangemoedigd de te behalen 'zorgresultaten' tegen zo laag mogelijke kosten op zich te nemen. Meer in morele zin bevat het nieuwe stelsel bovendien prikkels waarmee wordt beoogd hulpbehoevenden en hun sociale omgeving zelf tot een actievere houding te bewegen.

Met welk element in deze resultaatgerichte aanpak Wmo 2015 dringt het bestuur binnen in het private domein van burgers?

Het keukentafelgesprek.

Is de uitkomst van het keukentafelgesprek een appellabel besluit?

De uitkomst van het keukentafelgesprek is door de wetgever uitdrukkelijk uitgesloten als appellabel besluit; alleen tegen de beslissing op een aanvraag tot een 'maatwerkvoorziening' van een hulpbehoevende staat bezwaar en beroep bij de bestuursrechter open.

Tot voor kort was probleem dat beslissing tot het verlenen van maatwerkvoorzieningen niet veel meer inhielden dan de toekenning van het recht op een bepaald eindresultaat, bijvoorbeeld 'een schoon en leefbaar huis'. Wat heeft de CRvB inmiddels geoordeeld?

Dat dergelijke algemene resultaatverplichtingen 'een duidelijke maatstaf missen' en aldus strijd opleveren met beginselen van zorgvuldigheid, motivering en rechtszekerheid.

De staat verwees gedupeerden tot voor kort naar de NAM als enige juridisch aanspreekbare partij en kwam zelf niet verder dan het instellen van een coördinator en een dialoogtafel als constructies die elke publieke eindverantwoordelijkheid voor de ontstane situatie reeds door zo te heten uit de weg gaan. Waarom is dat vreemd?

Omdat de bescherming van lijf en goed van de Groningers een publieke verantwoordelijkheid is die de overheid op geen enkele wijze van zich zou moeten kunnen vervreemden - zeker niet wanneer het de overheid zelf is die vergunningen uitdeelt, convenanten sluit en uiteindelijk het merendeel van de winst opstrijkt.
Pas na aanhoudende maatschappelijke en politieke druk stelde de regering onlangs een onafhankelijk opererend bestuursorgaan in waarbij gedupeerden met hun schadeverzoeken rechtstreeks terecht kunnen en tegen wiens beslissingen bezwaar en beroep bij de bestuursrechter openstaat.

Van welke gedachte gaat het Nederlandse bestuursrecht van oudsher uit?

Dat 'typisch overheidshandelen' bestaat uit het bestuursbesluit als 'de wilsverklaring van een bestuursorgaan voor een bijzonder geval, gericht op het scheppen van een nieuwe, het wijzen of het opheffen van een bestaande rechtsverhouding'.

Wat werd met de opkomst van de netwerksamenleving in de laatste decennia steeds duidelijker?

Dat aan de Nederlandse traditie van besluitenprocesrecht tal van bezwaren kleven. Alleen een radicale breuk met de idee van het besluit als de kern van het besturen zal voldoende soelaas kunnen bieden.

Een oplossing voor de mismatch tussen moderne publieke machtsuitoefening enerzijds en het klassieke besluitenprocesrecht anderzijds vereist meer dan alleen gelegenheidsoplossingen op bestuursrechtelijke deelterreinen of de voorzichtige uitbreiding van de competentie van de bestuursrechter met aan besluiten gelieerde handelingen.

Alleen een stelsel dat fundamenteel breekt met de conceptie van het besluit als 'typisch overheidshandelen' zal het moderne bestuur het juiste weerwerk kunnen bieden.

Grondslagen en systeem van het bestuursrecht

90 belangrijke vragen over Grondslagen en systeem van het bestuursrecht