Heden en toekomst van de Awb: doelstellingen en structuur

Er is al lang geen sprake meer van een overzichtelijk wetgevingsproject. Eerder dringt zich het beeld op van een legislatieve lappendeken. Leg uit.

Onze centrale bestuursrechtelijke codificatie wordt voortdurend aangevuld en gewijzigd.
Het gaat hierbij niet alleen om kleine reparaties. Omvangrijke 'tranches', complexe aanpassingswetgeving, uitvoerige evaluatiewetgeving, volstrekt nieuwe regelingen en ingrijpende procesrechtelijke hervormingen gaan hand in hand.
Op veel ontwikkelingen wordt door de wetgever gereageerd, zoals juridisering, communautarisering, politieke wensen en informatietechnologie.

Wat merkte Kortmann in 2000 over de alsmaar uitdijende algemene wet bestuursrecht op in zijn VAR-preadvies?

'De Awb is geen algemeen, noch een bijzonder succes, een mislukking is zij ook niet. Zij dreigt het echter te worden als ''haar'' pretenties even groot blijven als zij tot op heden waren. Enige bescheidenheid, vooral jegens andere ''algemene'' zusters, zou haar sieren.'

Wat doet het voortdurend toevoegen en tussenvoegen van nieuwe regelingen aan de Awb?

Het voortdurend toevoegen en tussenvoegen van nieuwe regelingen tast de structuur en - belangrijker - de eenvoud van de 'algemene' wet gestaag aan.

Opmerkelijk is in dit verband dat de regering op punten zelfs even de regie over het project leek te verliezen. Waarom?

Omdat de Tweede Kamer haar initatiefrecht in de sfeer van het Awb-project heeft 'ontdekt'. Te wijzen valt op de initiatiefvoorstellen in de sfeer van het niet tijdig beslissen en de bestuurlijke lus.

De problematiek die samenhangt met de forse verbouwingen van de Awb is ook tot de Eerste Kamer doorgedrongen. Hoe?

In het kader van de behandeling van de vierde tranche Awb werden kritische vragen gesteld over de alsmaar voortschrijdende uitbouw van de wet en de behoorlijk ingewikkelde opzet.

Wat zal niemand bestrijden over de komst van de Awb?

Dat het van grote betekenis is geweest (en is) voor de ontwikkeling van het algemeen deel van het bestuursrecht.

Wat werden samengebracht in één codificatie (Awb)?

Veel algemene leerstukken die voorheen waren geregeld in de bijzondere bestuurswetten of die slechts steunden op rechtspraak.

Evenmin staat ter discussie dat deze wet blijk geeft van een knap staaltje wetgevingstechniek. Hoe?

Door het toepassen van onder meer een vernuftige gelaagde structuur en schakelbepalingen kon een relatief compacte wet worden gemaakt die een wezenlijk deel van de bestuursactiviteit reguleert en normeert. Hierbij mag echter niet uit het oog worden verloren dat de hoofdstructuur van de Awb van aanvang aan ook tekortkomingen vertoont.

Wat is de 'grote' kritiek op een algemene complexe codificatie?

De basisfilosofie van de Awb is omstreden. Aan het concept van de wederkerige rechtsbetrekking begrip - ontbreekt.
Alle ingrediënten voor discutabele rechtspraak zijn daarom aanwezig.
Te wijzen valt op de beruchte publieke taak-jurisprudentie die velen een doorn in het oog is. Anderen kunnen er vanuit rechtsbeschermingsoogpunt mee leven.
Feit is echter dat de Awb niet met voldoende scherpte duidelijk weet te maken welke entiteiten tot het bestuur behoren.
De wet veroorzaakt rafelige randen en merkwaardige uitstulpingen aan het bouwwerk van het openbaar bestuur.

Welke andere dragende begrippen van de Awb roepen voortdurend vragen op?

Het belanghebbendebegrip en het besluitbegrip.

Hoe ziet Kortmann het besluitbegrip van de Awb?

Als een staatsrechtelijk onding zodra er sprake is van 'strategische' toepassingen.

De definitie van het besluitbegrip incorporeert ten eerste ...?

Het bestuursorgaanbegrip met zijn specifieke problemen en gaat er gelijktijdig vanuit dat een zodanig orgaan 'beslissingen' kan nemen die al dan niet schriftelijk zijn en die al dan niet een publiekrechtelijke rechtshandeling inhouden.

Het begrip 'publiekrechtelijke rechtshandeling; vormt het hart van de wettelijke definitie. Beide elementen van dit begrip roepen belangrijke vragen op.

Wanneer is er in een publiekrechtelijke context sprake van een handeling die rechtsgevolg beoogt?
En onder welke voorwaarden is een zodanige handeling dan publiekrechtelijk.

Wanneer is er in een publiekrechtelijke context sprake van een handeling die rechtsgevolg beoogt?
En onder welke voorwaarden is een zodanige handeling dan publiekrechtelijk?

Wie de dogmatiek, rechtspraak en parlementaire geschiedenis kent weet wel dat de hoofdregel is dat een publiekrechtelijke rechtshandeling dient te steunen op een (geschreven) bestuursbevoegdheid.
Op basis van deze bevoegdheid kan het bevoegde bestuursorgaan éénzijdig de rechtspositie van een rechtssubject wijzigen of vaststellen.
Het moet dan gaan om het bewerkstelligen van een extern (zich buiten de bestuursorganisatie manifesterend) rechtsgevolg.

Is een schriftelijke weigering om een besluit van algemene strekking te nemen een besluit?

Nee, een feitelijke handeling. Voor de toepassing van de wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep is een zodanige handeling wel met een besluit gelijkgesteld (art. 6:2 Awb).

Is nu ook de schriftelijke weigering om een beleidsregel vast te stellen uitgezonderd van beroep?

Het staat niet in art. 8:2 Awb, maar uit de toelichting blijkt dat de wetgever een zodanige uitsluiting niet nodig oordeelde omdat een weigering toch geen besluit in de zin van de wet is.

In het verlengde van de kritiek op de afbakening van het besluitbegrip ligt het bekende verwijt dat de Awb te veel een ... is?

Besluitenwet. Nagenoeg de gehele wet is opgebouwd rondom dit begrip dat dan ook sterk bepalend is voor de inhoud van de regeling.

Waarom ligt het voor de hand dat het huidige procesrecht zich manifesteert als 'besluitenprocesrecht?

De bevoegdheid van de (algemene) bestuursrechter is immers gekoppeld aan het besluitbegrip (vgl. art. 8:1 lid 1 Awb). Het procesrecht is bovendien vormgegeven naar het voorbeeld van een vernietigingsberoep waarbij de rechtmatigheid van het besluit de inzet vormt van de rechtsstrijd.

Het besluitmodel staat óók vanuit een oogpunt van de eenheid van de bestuursrechtelijke rechtsbescherming ter discussie. Leg uit.

Bestuursrechtelijke geschillen vallen vaak uiteen in geschillen over Awb-besluiten, overige besluiten en feitelijke handelingen. Afhankelijk van de aard van de handeling is de bestuursrechter bevoegd of de burgerlijke rechter. Ingewikkelde afstemmingsrechtspraak is het gevolg.

Waarvan is een tamelijk eenzijdig beeld van de bestuursactiviteit een gevolg?

De eenzijdige oriëntatie van de Awb op besluiten doet zich ook gelden buiten het 'rechtsbeschermingsdeel'. Zo komt de betekenis van de Awb voor 'ander' of 'overig' bestuurshandelen maar matig uit de verf.

Wordt in de Awb aangegeven wat een vergunning, een vrijstelling, een uitkering, een aanstelling of een concessie is?

Nee.

Nu de Awb zich manifesteert als een typische besluitenwet is het eens temeer een gemis dat juist het algemene 'besluitenrecht' alles behalve 'af' is. Wat worden gemist?

Gemist worden - naast duidelijke definities - bijvoorbeeld een deugdelijke regeling inzake (de toelaatbaarheid van) beschikkingsvoorschriften, een heldere uniforme regeling voor het wijzigen en intrekken van beschikkingen, regels omtrent de conversie van gebrekkige besluiten en een regeling ter zake van het nietige besluit.

Gericht als de wetgever is op thema's als juridisering, tijdigheid en finaliteit van geschilbeslechting heeft hij voor deze meer fundamentele onderwerpen geen tijd.

Waarom wordt beweerd dat codificatie van het gelijkheidsbeginsel overbodig zou zijn?

Gelet op artikel 1 van de Grondwet en het verdragenrecht.

Wat eist art. 3:46 Awb?

Dat een besluit berust op een 'deugdelijke' motivering waarbij 'zo mogelijk' wordt vermeld krachtens welk wettelijk voorschrift wordt gehandeld (art. 3:46 juncto art. 3:47 lid 2 Awb). In de Duitse zustercodificatie (§ 39.1 Begründung) worden de eisen van kenbaarheid en deugdelijkheid van de motivering zo ten aan zien van feiten en recht in enkele scherpe zinnen gevangen. Nu gelden op basis van de Nederlandse bestuursrechtspraak soortgelijke eisen, maar staat het niet in de wet. Dat zou volgens de wetgever gelet op de praktijk 'niet nuttig' zijn.

Nog problematischer zijn echter definities die naar de letter van de wet adequaat uitdrukking geven aan één specifiek beginsel, maar waarachter in feite een conglomeraat van rechtsnormen schuilgaat. Welke bepaling biedt een voorbeeld?

Art. 3:4 lid 2 Awb. Deze bepaling lijkt alleen het evenredigheidsbeginsel te codificeren. Maar dit is een misvatting. Wie immers de toelichting raadpleegt komt er al snel achter dat deze bepaling uitdrukking beoogt te geven aan diverse bestuurlijke gedragsregels én rechterlijke toetsnormen die zien op het bestuurlijke belangenafwegingsproces.

Tot wat zou de Awb moeten leiden (doelstellingen)?

De Awb zou moeten leiden tot meer rechtseenheid en systematisering in het bestuursrecht.
Het opstellen van algemene regels zou bovendien moeten leiden tot een vereenvoudiging van de bijzondere wetten.
Verder behoort het codificeren van rechtsregels die tot het 'algemeen deel' worden gerekend en die zijn uitgekristalliseerd in de rechtspraak tot de doelstelling van de wet, alsmede het treffen van voorzieningen die zich niet lenen voor regeling buiten een algemene wet.

Hoe heeft de wetgever invulling gegeven aan de codificatiedoelstelling?

Selectief, zelfs waar het aankomt op algemene begrippen. Gelet op het wetgevingsoverzicht lijkt deze doelstelling bovendien niet veel prioriteit (meer) te krijgen. De vierde tranche heeft zeker codificerende trekken, maar beoogt toch vooral systematiserend en transformerend te zijn.

Worden civielrechtelijke en strafrechtelijke leerstukken aangepast voor gebruik in een bestuursrechtelijke context?

Ja.

Zullen de te verwachten aanpassingen van het bestuursprocesrecht leiden tot enige codificatie van rechtspraak?

Ja, bijvoorbeeld in de sfeer van de ondoorgrondelijke artikelen 6:18 en 6:19 Awb.

Wat is een typisch codificerend project dat zich op dit moment nog aan de horizon aandient?

De codificatie van de zgn. égalité-rechtspraak in de sfeer van de nadeelcompensatie.

Waarom loopt het rechtseenheidsideaal verder deuken op?

Doordat afwijkingen in de bijzondere wetgeving, soms op goede gronden, blijven bestaan of juist worden geïntroduceerd om aan de werking van nieuwe uniformerende regels te ontkomen. Dit lijkt een onvermijdelijk gegeven. Ondanks haar 'bijzondere status' blijft de Awb immers een 'gewone' wet die niet hoger van rangorde is dan een andere wet. De formele wetgever mag immers van de Awb afwijken.

Naarmate de pretenties en het toepassingsbereik van een algemene regeling groter zijn, neemt het risico toe dat het streven naar rechtseenheid niet ten volle wordt waargemaakt. Welke regeling biedt een voorbeeld?

De regeling met betrekking tot bestuursrechtelijke geldschulden die in de vierde tranche is opgenomen. De uniformerende kracht van deze regeling wordt afgezwakt door diverse afwijkingen in bijvoorbeeld de belastingwetgeving, de sociale zekerheidswetgeving en de onderwijswetgeving.

In hoeverre is de Awb van invloed op de complexiteit en omvang van de bijzondere wetgeving?

De ervaring leert dat de Awb uiteindelijk maar zeer beperkt van invloed is op de complexiteit en omvang van de bijzondere wetgeving.

Behoeft het beeld dat een algemene wet als zodanig gemakkelijker bij de tijd is te houden en burgers, bestuur en bestuursrechtspraak vanwege het duidelijke systeem belangrijke voordelen biedt bijstelling?

Ja. De Awb wordt zelf in hoog tempo uitvoeriger en complexer.

Het bestuursproces formaliseerde sinds de komst van de Awb in hoog tempo. Leg uit.

Te wijzen valt onder meer op de weerbarstige problematiek van de artikelen 6:18 en 6:19 Awb (nieuwe besluiten hangende bezwaar en beroep), de uitvoerige rechtspraak rondom artikel 8:69 Awb (o.m. ambtshalve toetsing en aanvulling van rechtsgronden), de beruchte 'trechterjurisprudentie' en de Brummen-rechtspraak over de bindende werking van (delen van) uitspraken in het vervolg van het rechtsbeschermingstraject.

Vooral waardoor heeft de rechtsvorming door de bestuursrechter een (te) grote vlucht genomen?

Vooral doordat het Awb-procesrecht - met inbegrip van de doelstellingen - tamelijk open is geformuleerd.

Wat wordt onder invloed van de omstreden 'wederkerigheidsgedachte' met het bestuursproces gedaan?

Onder invloed van de omstreden 'wederkerigheidsgedachte' wordt het bestuursproces steeds meer gemodelleerd naar het voorbeeld van het burgerlijk 'partijenproces'.
Gelijkheid en procesverantwoordelijkheden van partijen worden benadrukt en een grotere passiviteit van de rechter - met name de (re)constructie van feiten - tekent zich af.
De druk om rechtsfiguren uit het burgerlijk procesrecht, zoals incidenteel appel, comparitie, tussenuitspraak en bewijsopdracht in het bestuursprocesrecht te introduceren is groot en kent veel medestanders.
Een schaduwzijde van deze ontwikkeling is echter dat de bestuursprocesrechtelijke uitgangspunten van ongelijkheidscompensatie en laagdrempeligheid fors aan betekenis verliezen.

Hoe valt de huidige forse omvang van de Awb onder meer te verklaren?

De huidige forse omvang van de Awb valt onder meer te verklaren door uitstulpingen in de sfeer van het besluitenrecht (vgl. bijv. de uitvoerige subsidietitel, waarvan opneming in de Awb arbitrair is) en door de regeling van het interne en externe klachtrecht.
Ook het 'gelaagde' algemene besluitvormingsrecht (en de facultatieve uniforme openbare voorbereidingsprocedure) nemen de nodige ruimte in.

Een grote operatie betreft bijvoorbeeld het binnensluizen van een forse hoeveelheid vermogensrecht en strafrecht in de Awb. Leg uit.

De regering heeft de nieuwe geldschuldenregeling - die veel verder gaat dan het harmoniseren van de dwanginvordering - met kracht verdedigd en de bedenkingen ten aanzien van de invoeringslasten sterk gerelativeerd.
De geldschuldenregeling schept een belangrijk precedent voor de toekomst van de Awb. Er is immers sprake van een flankerende publiekrechtelijke regeling ten aanzien van centrale in het BW geregelde vermogensrechtelijke onderwerpen.
Dit stelt de vraag op scherp wat de betekenis van de Awb op termijn zal (en moet) zijn voor het overheidsprivaatrecht.

Aan de vier genoemde doelstellingen van het Awb-project (rechtseenheid, systematisering, vereenvoudiging en codificeren) lijkt in de jaren negentig een 'informele' vijfde doelstelling te zijn toegevoegd. Welke?

Het bestrijden van juridisering. Wie spreekt over juridisering doelt meestal op de hoeveelheid regels die het bestuur binden (of beter: 'hinderen'), 'stroperige' besluitvorming en trage rechterlijke procedures die bovendien een gering geschilbeslechtend vermogen hebben.

Wat kan de bestuursrechter met de bestuurlijke lus?

De bestuursrechter kan bestuursorganen bij tussenuitspraak de ruimte bieden om gebrekkige besluiten hangende beroep te repareren.

Wat kan een gevolg van de regeling van de bestuurlijke lus zijn?

Dat de 'primaire' juridische kwaliteit van de besluitvorming afneemt omdat bestuursorganen er op vertrouwen dat de bestuursrechter hen toch wel in staat zal stellen een eventueel gebrek te repareren.

Wat is een laatste negatief effect van de juridiseringsdiscussie?

De politisering van de Awb. Door de intensieve bemoeienis van het parlement met deze wet wordt een en ander er niet eenvoudiger op. Politiek-parlementaire aandacht voor Awb-gerelateerde wetsvoorstellen moet worden gewaardeerd en voorkomt dat deze als 'hamerstuk' passeren. Te veel parlementaire interventies brengen echter risico's met zich. De turbulente en bijzonder rommelige ontwikkelingen met betrekking tot de 'bestuurlijke lus' tonen dit aan.

Aan wie is het om orde op zaken te stellen als de tekst, toelichting en overige parlementaire stukken niet duidelijkheid geven met betrekking tot het antwoord op de vraag wat rechtens is?

De rechter. Dit is een bekend rechtsvormend gegeven.

Toch is de rechtsvorming en de Awb een meer dan verwonderlijke combinatie. Toegespitst op deze 'jonge' wet mag het opmerkelijk heten dat zelfs wezenlijke jurisprudentiële leerstukken soms op een bijzonder gebrekkige wijze aan de hoofdstructuur van de wet zijn verankerd. Geef een voorbeeld.

Te wijzen valt onder meer op figuren als bewijsfuik en de grondentrechter (in appel) die ertoe strekken de bewijsvoering en de omvang van de rechtsstrijd te beperken naarmate de instantie vordert. Deze figuren vinden slechts beperkt steun in de wet en zijn vooral creaties van de bestuursrechter.

Heeft de Awb haar doelstellingen waargemaakt?

De Awb heeft haar doelstellingen slechts beperkt waargemaakt.

Wat moet voorkomen worden als gevolg van een voortdurend proces van verbouwen, repareren en aanvullen van de Awb?

Dat de kwaliteit en structuur van de Awb erop achteruit gaan. De Awb is een belangrijke (deels) op de Grondwet steunende wet die met de grootste zorg moet worden behandeld. Bij de verdere vervolmaking van deze wet moet de noodzaak van wijzigingen meer dan tot op heden kritisch worden bezien en doordacht. Tevens moet er op een meer systematische wijze aandacht uitgaan naar de gevolgen van aanvullingen en wijzigingen voor de samenhang van deze algemene wet. Te veel knip- en plakwerk doet een algemene codificatie meestal geen goed.

Een zekere dynamiek rondom de Awb kan echter geen kwaad. Wat voorkomt dat?

Het voorkomt zelfgenoegzaamheid en zorgt ervoor dat de wet - ook vanuit communautair perspectief - bij de tijd blijft. Toch mag men de Awb als het aankomt op dynamiek niet over een kwam scheren met andere bestuurswetgeving.

Veel bestuurswetten zijn beleidsgevoelig. Gesproken wordt over de instrumentele kant van het bestuursrecht. Wat houdt dat in?

Het bestuursrecht wordt geacht de juridische instrumentatie aan het bestuur te verschaffen om beleidsdoelstellingen te kunnen realiseren.

Wat verankert de Awb als centrale systeemwet?

Belangrijke beginselen en leerstukken van het algemeen deel van het bestuursrecht en waarborgt kenbare besluitvormings- en rechtsbeschermingsprocedures.

Door het voortdurende gefröbel aan de Awb is er steeds minder tijd voor het beantwoorden van meer fundamentele vraagstukken, bijvoorbeeld in de sfeer van ...?

De algemene begrippen, de codificatie van algemene beginselen, de toekomst van het bestuursprocesrecht en in meer ruime zin het stelsel van rechtsbescherming tegen de overheid.

Wat doen Europese autoriteiten regelmatig? Geef een voorbeeld.

Europese autoriteiten nemen regelmatig beslissingen die burgers of bedrijven rechtstreeks raken.
De staatssteunbeschikkingen van de Commissie zijn hiervan een bekend voorbeeld.
Maar in de praktijk nemen Europese autoriteiten een grote variëteit aan beslissingen, zoals de vaststelling van algemene regels voor het toezicht op financiële markten door de Europese Autoriteit voor Effecten en Markten, de verlening van Europese onderzoekssubsidies door het Uitvoerend Agentschap Onderzoek of het sluiten van een contract over de kinderopvang van medewerkers van Europese instellingen.

Wat ontbreekt echter anders dan voor nationale bestuursorganen voor Europese autoriteiten?

Wetgeving die hun optreden normeert. Hierin lijkt een kentering te komen. Begin 2013 heeft het Europees Parlement namelijk een resolutie aangenomen waarin de Europese Commissie wordt verzocht een voorstel in te dienen voor een verordening houdende een Europese wet bestuursprocesrecht. Tegelijk is vanaf 2009 het internationale onderzoeksnetwerk Research Network on EU Administrative Law actief met de ontwikkeling van zogeheten Draft Model Rules on EU Administrative Procedures.

Waarom is de vraag in hoeverre Europese regels van bestuursrecht een inspiratiebron voor het Nederlandse algemene bestuursrecht en in het bijzonder voor de Awb zijn van belang?

Die vraag is van belang, omdat Europese bestuursrechtelijke voorschriften niet alleen normerend zullen zijn voor het optreden van de EU-autoriteiten, maar ongetwijfeld ook van betekenis zullen zijn voor het toekomstige bestuursrecht van de lidstaten.

Wat constateert het Europees Parlement als gevolg van de uitbreiding van de bevoegdheden van de EU?

Dat burgers steeds meer direct met het bestuur van de EU worden geconfronteerd, zonder altijd toegang te hebben tot de bijbehorende procedurele rechten.

Wat mogen Unieburgers volgens het Europees Parlement verwachten?

Een hoge mate van transparantie, efficiëntie, vlotte behandeling en ontvankelijkheid van de administratie. Juist omdat de bestaande regels van de Unie inzake goed bestuur her en der verspreid zijn over tal van verschillende bronnen, kan de burger moeilijk inzicht krijgen in zijn administratieve rechten uit hoofde van het Unierecht: de Unie mist een coherent en alomvattend stelsel van gecodificeerd bestuursrecht.

Wat het het centrale doel van de beoogde verordening inzake een Europese wet bestuursprocesrecht?

Het waarborgen van het recht op behoorlijk bestuur door middel van een open, efficiënte en onafhankelijke administratie.

Waarom is de term 'bestuursprocesrecht' in de resolutie enigszins misleidend?

Omdat dit bestuursprocesrecht eerst en vooral besluitvormingsrecht is.

Welke aanbevelingen geeft het Europees Parlement over de inhoud van het verlangde voorstel in een bijlage bij deze resolutie?

De beoogde verordening moet de grondbeginselen van goed bestuur codificeren en de door de EU-administratie te volgen procedure regelen voor de behandeling van individuele gevallen, waarbij een persoon rechtstreeks in contact komt met de administratie van de Unie.

Tot wat is de reikwijdte van de beoogde verordening beperkt?

Tot het zogeheten 'rechtstreekse bestuur', dus tot het contact van burgers met de autoriteiten van de Unie. De toepassing van Unierecht door nationale instanties (bestuursorganen) blijft hierdoor buiten het bereik van deze verordening.

Waarmee lijkt het Europees Parlement geen ruimte voor afwijkingen te willen toestaan?

Het Europees Parlement zet in op een procedure die als de minimis-regel moet gelden wanneer geen lex specialis bestaat. Voor zover sectorale instrumenten waarborgen bevatten, mogen die niet minder bescherming bieden dan de waarborgen in deze verordening.

Wat verlangt het Europees Parlement inhoudelijk slechts?

De codificatie van een groot aantal beginselen en van een aantal regels die gelden voor concrete administratieve besluiten.

Wat stelt het onderzoeksnetwerk ReNEUAL zich ten doel?

Mede geïnspireerd door de privaatrechtelijke 'Common Frame of Reference', de constitutionele waarden van de EU te vertalen naar algemene regels van bestuursrecht. Daartoe zijn vier werkgroepen:

rulemaking
single case decision-making
contracts
information management & overall

ingesteld, die de afgelopen jaren zogeheten 'Draft Model Rules' hebben ontwikkeld.

Welke methode volgen deze Modal Rules in de bewoordingen van de opstellers?

De methode van 'innovatieve codificatie': omdat niet kan worden volstaan met een codificatie van uitgekristalliseerde regels, worden waar nodig ook nieuwe regels ontwikkeld. Daarbij wordt zowel geput uit (specifieke) regels die in het Unierecht zijn ontwikkeld als uit algemene regels van bestuursrecht die in de verschillende lidstaten zijn gecodificeerd.

Wat is het spanningsveld waarbinnen alle, dus ook nationale, bestuursrechtelijke regels zich bevinden?

Dat tussen het belang van effectief bestuur voor de overheid en het belang van bescherming van de rechten van burgers. Een dimensie die het Unierecht toevoegt, is de nauwe vervlechting tussen Europese en nationale autoriteiten bij de uitvoering van Unierecht. Dit gedeelde, samengestelde of zelfs als gemengd aangeduide bestuur kan een extra complicatie vormen voor de burger die met dergelijk overheidsoptreden wordt geconfronteerd.

Kennen de Model Rules het gelaagde systeem van de Awb?

Nee. De Model Rules bevatten afzonderlijke wetboeken voor vijf verschillende vormen van bestuurshandelen ('administrative action'):

besluiten van algemene strekking
beschikkingen
contracten
wederzijdse bijstand
informatiebeheer.

Door middel van schakelbepalingen wordt wel samenhang aangebracht tussen de verschillende wetboeken: bepaalde onderdelen uit het ene hoofdstuk worden van overeenkomstige toepassing verklaard op andere bestuurshandelingen.

Wat hebben de Boeken II, III en IV gemeenschappelijk?

Dat de regels in deze boeken slechts gelden voor EU-autoriteiten.

Wat is een EU-autoriteit ('EU authority')?

Een instelling, orgaan of instantie van de EU. Hieronder vallen uiteraard prominente instellingen als de Commissie en het Europees Parlement, maar ook Europese agentschappen. Nationale autoriteiten vallen daarentegen in beginsel buiten de reikwijdte van deze boeken, zelfs indien zij Unierecht uitvoeren door middel van een van de bovengenoemde bestuurshandelingen.

Wanneer zijn de Model Rules wel van toepassing op nationale autoriteiten?

Wel zijn de Model Rules van toepassing op nationale autoriteiten wanneer deze regels op hen van toepassing zijn verklaard in sectorspecifieke EU-regelgeving.
Ook kunnen lidstaten zelf deze regels van toepassing verklaren op 'hun' autoriteiten.
Voor het overige kunnen de Model Rules in elk geval als richtsnoer ('guidance') fungeren voor nationale autoriteiten.

Kunnen de benaderingen van de Awb en de Model Rules volledig worden gelijkgesteld?

Zeker niet: waar de Awb met een grote hoeveelheid aanpassingswetgeving heeft ingezet op harmonisatie van het bestuursrecht, lijken de Model Rules vooral een vangnetfunctie te willen vervullen indien specifieke regels ontbreken.

Wat bevat Boek II van de Model Rules?

Een algemene regeling voor de totstandkoming van besluiten van algemene strekking ('administrative rulemaking').

Wat is 'administrative rulemaking'?

De activiteit waarbij algemene bindende regels worden vastgesteld die niet het karakter hebben van wetgevingshandelingen. In de termen van de voorgestelde regeling gaat het om de 'non-legislative acts of general application'. De reikwijdte van de voorgestelde regeling is ruim. Het betreft uitdrukkelijk niet alleen de regelgevende bevoegdheden van de Commissie, maar ook die van andere instellingen, organen en instanties van de Unie voor zover de Unieverdragen daarvoor een voorziening bieden.

Wat is het oogmerk van het voorgestelde Boek II (administrative rulemaking)?

Een procedure bieden die deze EU-autoriteiten dwingt tot een zorgvuldige en onafhankelijke belangenafweging en hen dwingt tot consultatie en participatie van de burger bij de totstandkoming van deze regels.
Daarvoor wordt in het bijzonder ook gewezen op art. 11 VEU dat bepaalt dat de instellingen de burgers en de representatieve organisaties langs passende wegen de mogelijkheid bieden hun mening over alle onderdelen van het optreden van de Unie kenbaar te maken en daarover in het openbaar in discussie te treden.

Hoe wordt, volgens de toelichting, beter gewaarborgd dat alle rechtens relevante feiten en belangen bij de totstandkoming worden betrokken?

Door meer transparantie en de mogelijkheid van een publiek debat en overleg over denkbare alternatieven. De ambitie is langs deze weg de legitimatie van deze regels te versterken.

De procedure van Boek II is betrekking eenvoudig van opzet. Leg uit.

Allereerst moet de EU-autoriteit die een regeling tot stand wil brengen, de ontwerptitel van de voorgenomen regeling, een korte beschrijving van haar doeleinde en de naam van de autoriteit die de regeling ontwerpt bekendmaken. Dit voorschrift geeft aldus uitdrukking aan het transparantiebeginsel. Het geeft het publiek de mogelijkheid tijdig kennis te nemen van het voornemen een regeling te gaan maken.

Wat betreft het hart van Boek II?

De verplichting voor de EU-autoriteit om kennis te vergaren en belangen af te wegen en de verplichte consultatie van participatieprocedure. De kennisvergaringsplicht komt erop neer dat de EU-autoriteit zorgvuldig en onpartijdig de relevante feiten vergaart en onderzoekt en daarbij een toelichting (reasoned report) schrijft. Dit rapport dient onder meer een impact assessment te bevatten op (de inbreuk op) fundamentele rechten en de gevolgen voor de samenleving, de economie en het milieu. Deskundigen en belangengroeperingen die zijn geraadpleegd moeten worden genoemd.

Over welke prangende vraag is in de praktijk veel discussie en geeft Boek II geen antwoord op?

In welke mate de instellingen, agentschappen, e.d. de ruimte hebben om dit soort algemene regels te maken. De bevoegdheid om dit soort regels vast te stellen volgt uit de Unieverdragen en de daarop gebaseerde rechtspraak. De onderhavige regeling geeft (slechts) aan hoe het proces (van informatievergaring, belangenafweging, participatie en consultatie) dient te verlopen, gegeven de bevoegdheid om deze regels vast te stellen.

In welk opzicht hebben de Model Rules een vergelijkbaar karakter als de Awb?

De Awb kent in beginsel ook geen publiekrechtelijke bevoegdheden, maar bevat gegeven die publiekrechtelijke bevoegdheden, de door de bestuursorganen bij de uitoefening van die bevoegdheden in acht te nemen voorschriften.

Kent de Awb een specifieke regeling voor de totstandkoming van besluiten van algemene strekking?

Nee. Wel kennen wij in H3 Awb algemene voorschriften die op alle besluiten en dus ook op dit soort besluiten van toepassing zijn.

Wat is het uitgangspunt voor Boek III?

Het uitgangspunt voor Boek III is dat dit boek een duidelijke verzameling van regels bevat voor alle fasen van de administratieve procedure. Het huidige systeem is om twee renen inadequaat volgens de opstellers van de Model Rules:

het is onvoldoende toegankelijk voor de individuele burger die zijn rechtspositie wil kennen.
het is onwenselijk dat regelgevers steeds opnieuw een regeling voor een bepaald onderwerp moeten treffen.

Voor de opstellers lijkt dus niet zozeer sprake van een gebrek aan bescherming als wel een gebrek aan bekendheid en rechtszekerheid voor de burger die met het optreden van Europese autoriteiten wordt geconfronteerd. Algemene standaar.

Hoe wordt een beschikking ('decision') in Boek III gedefinieerd?

Als een eenzijdige bestuurshandeling die is gericht tot een of meer individuen met beoogd rechtsgevolg ('legally binding effect').

De regels van Boek III volgen de chronologie van de procedure voor het geven van beschikkingen door achtereenvolgens in te gaan op: ?

(i) de aanvang en het beheer; ('management') van de procedure;
(ii) informatievergaring en bewijsrecht;
(iii) horen en consultatie;
(iv) afronding van de procedure.

De regeling inzake beschikkingen bevat veel bekende onderwerpen, zoals?

Beslistermijnen, hoorplichten en een motiveringsplicht.

Op enkele punten in de Model Rules blijkt echter nadrukkelijk de eigen aard van het Europese bestuursrecht. Dat is bijvoorbeeld aan de orde bij de taal. Leg uit.

Een partij kan communiceren in de door hem gewenste taal, mits dit een officiële taal van de EU is.

Op enkele punten in de Model Rules blijkt nadrukkelijk de eigen aard van het Europese bestuursrecht. Een treffend voorbeeld hiervan is de regeling inzake inspecties ter plekke. Leg uit.

Omdat dergelijke inspecties zich naar hun aard afspelen op het grondgebied van lidstaten, wort veel belang gehecht aan een goede afstemming tussen de Europese en de nationale autoriteiten. Vandaar dat op dit punt een tamelijk uitgebreide regeling is getroffen die tevens verwijst naar Boek V inzake wederzijde assistentie dat niet slechts geldt voor EU-autoriteiten, maar ook voor nationale autoriteiten.

Opvallend is de nadruk die de Model Rules leggen op het 'gezicht' van de EU-autoriteiten naar de individuele burger. Waaruit blijkt dit?

Allereerst uit de verplichting om een verantwoordelijke dossierhouder aan te wijzen.
Verder blijkt dit uit bepalingen over de inhoud van de communicatie aan partijen. Zo moeten de naam van de verantwoordelijke ambtenaar en de te nemen stappen in de administratieve procedure worden vermeld.

Hoelang is de (aanvullende) redelijke beslistermijn in de Model Rules?

Drie maanden.

Wat vereisen de Model Rules voor elke aanvraag?

Een ontvangstbevestiging, terwijl art. 4:3a Awb slechts een ontvangstbevestiging vereist van elektronisch ingediende aanvragen. Sowieso lijken de Model Rules meer open te staan voor elektronisch verkeer tussen autoriteiten en burgers.

Op één belangrijk punt zwijgen de Model Rules echter waar de Awb spreekt. Welk punt?

Dit betreft de gevolgen van het overschrijden van de beslistermijn. Deze gevolgen worden in de Model Rules nadrukkelijk overgelaten aan sectorspecifieke regelgeving. De Awb daarentegen kent in dit verband verschillende oplossingen (dwangsom, beroep bij niet tijdig beslissen, lex silencio).

De regeling in de Model Rules bevat bovendien een aantal onderwerpen die al langer of korter op het verlanglijstje van de Awb staan. Welke bijvoorbeeld?

Zo geven de Model Rules een beknopte regeling inzake bewijsrecht in de bestuurlijke fase.
Verder bevatten de Model Rules een interessante en vernieuwende regeling voor massaprocedures die terecht kan worden aangemerkt als een vorm van innovatieve codificatie.
Tot slot maakt een algemene regeling voor de wijziging en intrekking van beschikkingen, zowel begunstigende als belastende, deel uit van de Model Rules.
Deze Model Rules kunnen daarmee dienen als inspiratie voor de Nederlandse agenda.

Waarop heeft de regeling van Boek IV betrekking?

De regeling heeft zowel betrekking op de fase van het aangaan van de overeenkomsten (totstandkoming), als op de geldigheid van de overeenkomst (inhoud) als op de fase van de implementatie van de overeenkomst (uitvoering).

Wat is een in het oog springend kenmerk van Boek IV?

Dat een onderscheid wordt gemaakt tussen overeenkomsten die uitsluitend door Unierecht worden beheerst en overeenkomsten waarop het recht van de lidstaten van toepassing is (dan wel waarop het recht van een derde land van toepassing is). Dit onderscheid is overigens slechts van belang voor de voorschriften betreffende de geldigheid en de uitvoering van de overeenkomst. De gedachte achter dit onderscheid is dat bij bepaalde typen overeenkomsten een uniforme toepassing van Unierecht over het hele territoir van de EU van essentieel belang is, terwijl bij andere typen overeenkomsten geen eigen en dur eenvormig contractenrecht noodzakelijk is.

Boek IV heeft wat betreft de contractspartijen uitsluitend betrekking op?

Overeenkomsten die gesloten worden door EU-autoriteiten. De wederpartij kan zowel een private partij zijn al een autoriteit van een lidstaat. Indien de wederpartij een autoriteit van een lidstaat is, kan dat in beginsel alleen voor zover de autoriteit van de lidstaat optreedt als een dienstverlener op de markt en een contract met de EU-autoriteit sluit dat ook door een private partij gesloten kan worden. Beoogd is aldus overeenkomsten uit te sluiten die slechts tussen overheden onderling kunnen worden aangegaan.

Ten aanzien van de totstandkomingsfase verklaart Boek IV verschillende voorschriften die primair geschreven zijn voor eenzijdige beslissingen van overeenkomstige toepassing. Geef voorbeelden.

Zo is de procedure van Boek II voor administrative rulemaking - van informatievergaring en belangenafweging én de consultatie- en participatieprocedure - van overeenkomstige toepassing op de totstandkoming van de algemene voorwaarden (general terms) van de overeenkomsten die EU-autoriteiten aangaan. De gedachte daarachter is dat deze algemene voorwaarden een subsituut kunnen vormen voor administrative rulemaking.

In Boek IV wordt evenals in het overheidscontractenrecht van sommige lidstaten, waaronder dat van Nederland, een uitdrukkelijk onderscheid gemaakt tussen?

Het besluit tot het (al dan niet) aangaan van de overeenkomst enerzijds en de overeenkomst zelf en de uitvoering ervan anderzijds. Daardoor kunnen op het besluit tot het aangaan van de overeenkomst een groot aantal bepalingen van Boek III (single case decision-making) van overeenkomstige toepassing worden verklaard, die onder meer uitdrukking geven aan eisen van zorgvuldigheid, motivering, toegankelijkheid enz.

Uitdrukkelijk is voorgeschreven dat de principles of good administration van toepassing zijn op de beoordeling van de geldigheid en de uitvoering van de overeenkomst. Waarom is het van belang dit te signaleren?

Omdat het, anders dan bij ons, niet in alle lidstaten vanzelfsprekend is dat normen van publiekrechtelijke herkomst van toepassing zijn op privaatrechtelijke overeenkomsten. Voor de geldigheid en de uitvoering van de overeenkomst wordt bovendien, zij het niet uitdrukkelijk niet limitatief bedoeld, gewezen op de lijst van artikelen uit Boek III over single case decision-making die ook op EU-overeenkomsten van toepassing zijn.

Boek IV kent een vrije uitvoerige regeling inzake de geldigheid en uitvoering van overeenkomsten die uitsluitend door Unierecht worden beheerst. Welke voorschriften bevat deze regeling?

Voorschriften onder andere verandering van omstandigheden, wijziging of beëindiging van de overeenkomst, heronderhandeling en ongeldigheid van de overeenkomst.
Ten aanzien van overeenkomsten die worden beheerst door het recht van de lidstaten bevat de regeling daarentegen slechts enkele voorschriften die dit primaat van het nationale recht beogen te verzekeren.

Wat heeft de burger niet als het om veel overheid gerelateerde onderwerpen gaat?

Keuzevrijheid, zoals een klant in een commerciële verhouding veelal wel heeft.

De Awb schrijft een klachtenprocedure voor. Waarmee vertoont deze gelijkenis?

Met de bezwaarprocedure, zij het dat klachten over handelingen gaan en bezwaren over bestuursbesluiten.

Om welke spanning gaat het volgens de Nationale ombudsman, Brenninkmeijer?

Het gaat om de spanning tussen de leefwereld van mensen en de systeemwereld van op zich goed georganiseerde bureaucratische organisaties.
De Awb-vraag/systeemvraag luidt: tegen welk besluit of welke handeling van welk bestuursorgaan komt u op?
De leefwereldvraag luidt: waar zit u mee?

Waaruit vloeit de grote populariteit en bruikbaarheid van computers voort?

Uit de ontwikkeling van effectieve interfaces tussen mens en systeem. Aanvankelijk toetsenbord, beeldscherm en muis, later via apps en eventueel spraakbediening en nog intelligentere assistentie. Deze interface tussen mens en computer - die steeds verder ontwikkeld wordt - verbindt op effectieve wijze mens en systeem. De computer wordt niet eenvoudiger - in tegendeel - maar de verbinding met gebruikers en tussen gebruikers worden steeds eenvoudiger, steeds intuïtiever, steeds meer deel van de leefwereld van mensen. Dit realiseren vereist een bepaalde manier van denken, een manier van denken die de effectiviteit van de toepassing van ons bestuursrecht kan versterken.

De Nationale ombudsman heeft zichzelf de vraag gesteld hoe een effectieve interface tussen overheid en burger, tussen juridisch systeem en de 'rechtssubjecten' eruit zou kunnen zien. Hij is in de loop van zijn jaren als Nationale ombudsman tot de volgende vier elementen gekomen die corresponderen met wat burgers belangrijk vinden in hun contact met de overheid. Welke elementen zijn dat?

persoonlijk contact;
mensen serieus nemen;
hen met respect behandelen, en
vanuit vertrouwen.

Het verschil tussen het 'niet willen' en het 'niet kunnen' aan de kant van burgers zou veel meer aandacht moeten krijgen, omdat de bejegening door de overheid in beide gevallen verschillend zou moeten zijn. Leg uit.

Bij 'niet willen' passen sancties
Bij 'niet kunnen' vormt de vraag 'waarom?' een goed beginpunt.

Wat doet het concept van de interface volgens de Nationale ombudsman?

Het concept van de interface maakt iets zichtbaar wat vanuit een juridische blik veelal onzichtbaar blijft. Het goed functioneren van het bestuursrecht is afhankelijk van een optimale interactie tussen bestuursorganen en 'rechtssubjecten;. Juiste besluiten zijn gebaseerd op juiste informatie. Daarom is het belangrijk dat die informatie effectief vergaard wordt.

Veel besluitvorming wordt geacht aan te sluiten bij wat er speelt en leeft in de samenleving, bijvoorbeeld op buurtniveau. Dan is het essentieel dat de overheid in staat is om te weten en te begrijpen wat belangrijk is. Wat is dan een goede inhoudelijke verbinding met burgers?

Een kwaliteitseis voor goed bestuur en dat is iets anders dan een Awb-proof zienswijzeronde in de besluitvormingsprocedure in te lassen. We moeten meer onderzoek verrichten naar een effectieve aansluiting tussen de wereld van het bestuur en het bestuursrecht en de leefwereld van burgers.

Hoe is het bureau van de Nationale ombudsman destijds omgevormd?

Destijds is het bureau van de Nationale ombudsman omgevormd van een geolied werkende Awb-klachtenfabriek naar een instituut dat via een open oor aan de telefoon en via digitale middelen inzette op een 'directe aanpak'. De vraag 'waar zit u mee?' vormde wat de Nationale ombudsman betreft het begin daarvan. Met deze directe aanpak is volgens de Nationale ombudsman het werk effectiever en kostenefficienter geworden.

Wat is naast de juridische Awb-dimensie voor een goede verbinding tussen overheid en burger tav juridische instrumenten noodzakelijk?

Dat de inzet van juridische instrumenten als het horen of een besluit op schrift stellen en toesturen op een zodanige wijze gebeurt dat de burger dat als rechtvaardig beschouwt. De burger daarbij niet meteen 'zijn zin te krijgen', maar moet zodanig behandeld worden dat de procedure en het besluit 'aanvaardbaar' zijn.

In de visie van de Nationale ombudsman zou de inrichting en toepassing van de Awb zodanig moeten zijn dat dit vertrouwenseffect zo optimaal mogelijk functioneert. Wat is daarvoor belangrijk?

Belangrijk daarvoor is dat men bij de vormgeving en toepassing van de Awb niet alleen vanuit juridisch perspectief naar het bestuursrecht kijkt, maar ook vanuit onder meer de sociale psychologie. Die benadering krijgt meer en meer aandacht in het bestuursrecht.