Algemene vraagstukken van decentralisatie. 66 vragen, beantwoord

Wat legt art. 138 Grondwet-1848 vast?

Art. 138 Grondwet-1848 legt vast dat er een Gemeentewet komt. Daarmee is de regeling van de bestuursstructuur van gemeenten van de provinciale reglementen (en van de Koning) onttrokken. De gemeentelijke belastingen, begroting en rekening krijgen ook een formeel-wettelijke grondslag.

De gemeentewet-1851 is dus een lang leven beschoren. Tussen 1851 en 1983 zijn de wijzigingen van het lokaal bestuur bescheiden van aard. Leg uit.

In de eerste plaats wordt het (census)kiesrecht beetje bij beetje uitgebreid, hetgeen past in de landelijke discussie over uitbreiding van het kiesrecht.

Welke wijziging van de Grondwet in 1887 is wezenlijk?

Wezenlijker is de wijziging van de Grondwet in 1887, waardoor de figuur van medebewind is vastgelegd: 'Wanneer de wetten, algemeene maatregelen van bestuur of provinciale verordeningen het vorderen, verleenen de gemeentebesturen hunne medewerking tot uitvoering daarvan'.
Daarnaast voorziet deze Grondwet in een taakverwaarlozingsregeling, die overigens de hoofdlijnen bevat van de huidige regeling. Bij grove taakverwaarlozing kan de wetgever ingrijpen. De gemeentewet bevat een regeling bij verwaarlozing van taken in medebewind.

Welke verandering brengt de grondwetsherziening van 1922?

De grondwetsherziening van 1922 beperkt de bevoegdheid van de Koning tot spontane vernietiging. Waar de Grondwet-1887 nog bepaalt, dat deze bevoegdheid 'onbeperkt' is ten aanzien van plaatselijke verordeningen en reglementen, legt de Grondwet 1922 vast dat deze bevoegdheid bij de wet wordt geregeld. De grondwetgever houdt op deze manier rekening met de invoering van de administratieve rechtspraak.
Deze Grondwet maakt het ook mogelijk dat de raad bevoegdheden kan delegeren aan andere gemeentelijke ambten.
Ten slotte is van belang dat art. 149 Grondwet-1922 de basis legt voor gemeentelijke samenwerking.

Waarom is de herziening van de gemeentewet in 1931 van belang?

Onder meer omdat sindsdien drie ambten tot het gemeentebestuur expliciet worden gerekend: de raad, het college van b&w en de burgemeester. De wetgever schrapt de bepaling dat de wethouders de burgemeester bijstaan; de gemeentewet bepaalt nu dat het college bestaat uit de burgemeester en de wethouders.

Welke mogelijkheid creëert de wetgever in 1964?

In 1964 creëert de wetgever de mogelijkheid tot binnengemeentelijke decentralisatie.

Welke veranderingen heeft de grondwetsherziening van 1983 gebracht?

De grondwetsherziening van 1983 heeft voor de decentrale openbare lichamen geen wezenlijke, inhoudelijke veranderingen gebracht. Deze herziening wil moderniseren (bijvoorbeeld in taalgebruik), vereenvoudigen, systematiseren en deconstitutionaliseren. Voor de decentrale overheden, die geregeld worden in hoofdstuk 7 Grondwet, speelt voornamelijk het laatste motief: de Grondwet zou alleen de onderwerpen moeten bevatten die zó gewichtig zijn dat zij alleen maar langs de moeilijke en tijdrovende weg van grondwetsherziening gewijzigd kunnen worden. Andere voorschriften zouden niet in de Grondwet thuishoren.

Het is ondoenlijk om alle wijzigingen van de Gemeentewet sinds 1992 te bespreken. Zo bracht de Algemene wet bestuursrecht (Awb) de nodige wijzigingen mee, werden de bevoegdheden van de burgemeester ter zake van de openbare orde aanzienlijk uitgebreid en werd de aanstellingswijze van de burgemeester veranderd. Eén herziening betreft echter een dermate belangrijke verandering van de gemeentelijke bestuursstructuur, wellicht zelfs de belangrijkste sinds 1851. Leg uit.

Het gaat dan om de dualisering van het gemeentebestuur in 2002. De gemeentelijke bestuursstructuur is sinds 1851 altijd monistisch geweest. De belangrijkste kenmerken daarvan zijn dat de gemeenteraad het hoofd van de gemeente is, dat aan hem in beginsel alle bevoegdheden toekomen, dat hij de wethouders uit zijn midden benoemt en dat deze wethouders lid blijven van de raad.

Wat is de doelstelling van de dualisering?

De doelstelling van de dualisering is een versterking en vitalisering van de lokale democratie. Raad en college zouden losser van elkaar moeten functioneren, waarbij het landelijke parlementaire stelsel als voorbeeld strekte. Dat zou ook al de praktijk zijn in veel (vooral grotere) gemeenten. Veel gemeentebesturen functioneren feitelijk al dualistisch, waarbij het college het beleid bepaalt. Een staatscommissie onder leiding van Elzinga werkt de verschillende modellen van dualisme uit, hetgeen leidt tot de wetswijziging van 2002.

De dualisering heeft enerzijds niet willen tornen aan het hoofdschap van de gemeenteraad. Dat had ook een praktische reden: welke?

Het hoofdschap is grondwettelijk gegarandeerd en grondwetsherziening zou te lang duren. Anderzijds heeft de raad de nodige bestuursbevoegdheden moeten afstaan aan het college. Hij zou wel ‘eindverantwoordelijk’ zijn – wat dat ook moge betekenen. In ieder geval heeft de raad wat controlerende en budgettaire bevoegdheden gekregen. Wethouders kunnen van buiten de raad worden benoemd. Zij kunnen geen lid meer zijn van de gemeenteraad.

Wat vindt er in de jaren '80 plaats?

In de jaren ’80 vindt een kentering plaats; de rijksoverheid ontwikkelt beleid tot decentralisatie. Onderdeel van het beleid is:

het aantal gedeconcentreerde diensten sterk te reduceren,
vergroting van de financiële autonomie van decentrale overheden (onder meer door het aantal specifieke uitkeringen te beperken),
de vaststelling van bestuursakkoorden waarin onder meer de beleidsterreinen van decentralisatie zijn genoemd,
vermindering van bestuurlijk toezicht, etc.

Uiteindelijk krijgt het decentralisatiebeleid gestalte in onderwijshuisvesting, onderwijsachterstandenbeleid, de Welzijnswet, de Wet voorzieningen gehandicapten, de Wet maatschappelijke ondersteuning en de Wet werk en bijstand.

Wat constateert Raaijmakers over (de)centralisatie?

Raaijmakers constateert onder meer dat de motieven van (de)centralisatie vaak in theorie nobeler zijn dan in de praktijk. Waar voor decentralisatie vaak argumenten als de gemeentelijke autonomie en betrokkenheid van burgers worden genoemd, toont Raijmakers aan dat het belangrijkste motief van decentralisatie toch echt de veronderstelling is, dat gemeenten doelmatiger bepaald beleid kunnen uitvoeren. De meer verheven motieven spelen dus nauwelijks een rol. Het motief van centralisatie blijkt in de praktijk de behoefte aan uniformering.

Het decentralisatiebeleid heeft een grote stimulans gekregen in 2015. Wat heeft toen plaatsgehad?

Toen hebben drie grote decentralisaties in het sociaal domein plaatsgehad (ook wel bekend als de 3D’s). Als gevolg hiervan worden de gemeente belast met de uitvoering van de Jeugdwet, de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) 2015 en de Participatiewet. De omvang van deze decentralisaties zijn ongekend. Ter illustratie: de algemene uitkering uit het Gemeentefonds, om deze nieuwe gemeentelijke taken te financieren, neemt met een derde toe. Niet alleen is er sprake van decentralisatie, de betreffende wetten verlenen gemeenten veel beleidsvrijheid.

Wat is het gevolg van deze decentralisaties?

Het gevolg van deze decentralisaties is dat gemeenten het welzijnsbeleid in vergaande mate zelf vorm mogen geven. De gemeente is immers, zo was de gedachte van de wetgever, de bestuurslaag die het dichtst bij de burger staat en om die reden het meest geschikt is om aan deze welzijnstaken vorm te geven. Zij kan het beste inspelen op individuele behoeftes van burgers (het verlenen van ‘maatwerk’). Om die reden wordt ook wel gesproken over de ‘lokale verzorgingsstaat’.

Wat is een tweede gevolg van de decentralisaties?

Een tweede gevolg is de noodzaak tot gemeentelijke samenwerking in gemeenschappelijke regelingen. Dat geldt zeker voor kleine gemeenten, voor wie deze decentralisaties aan aanzienlijke verzwaring van het takenpakket betekent. Het aantal gemeenschappelijke regelingen zal door deze decentralisaties aanzienlijk toenemen, maar daardoor worden nadelen als het gebrek aan democratische legitimatie controle en de onoverzichtelijke lappendeken van samenwerkingsverbanden steeds urgenter.

De decentralisaties in het sociaal domein kennen meer knelpunten. Welke?

de gebrekkige en gefragmenteerde rechtsbescherming van de burger,
de privaatrechtelijke uitvoering van de publieke taken en
de daaruit voortvloeiende kluwen van verantwoordelijkheden (bestuursorgaan-private zorgaanbieder-burger).

De knelpunten nemen niet weg dat de decentralisaties in het sociaal domein (eindelijk en daadwerkelijk) uitvoering geven aan het lange tijd voorgenomen decentralisatiestreven. Leg uit.

Gemeenten zijn voor burgers de dichtstbijzijnde overheid en beter dan andere overheden in staat maatwerk te bieden voor burgers.
Principiëler (en politieker) is het argument dat de decentralisaties recht doen aan art. 117 Gemeentewet en aan het subsidiariteitsbeginsel dat aan de inrichting van de staat ten grondslag ligt (althans, zou moeten liggen).
Dat de decentralisaties in het sociaal domein gepaard gaan met een bezuinigingsoperatie, is overigens, zacht gezegd, weinig gelukkig. De indruk is ontstaan dat niet het subsidiariteitsbeginsel leidend was, maar veeleer de voorgenomen kostenbesparing.

De decentralisaties in het sociaal domein worden in (vermoedelijk 2021) gevolgd door de decentralisatie in het fysieke domein. Welke wet treedt dan naar verwachting in werking?

Dan zal, naar verwachting, de Omgevingswet in werking treden. De wet beoogt te bewerkstelligen dat afwegingen omtrent de fysieke leefomgeving (ruimtelijke ordening, natuur, bodem, lucht, geluid) vooral op gemeentelijk niveau worden gemaakt. De beleidsvrijheid van gemeenten wordt daarom groter, met dien verstande dat de Omgevingswet ook voorziet in allerlei bevoegdheden van het Rijk en de provincies om het gemeentelijke beleid te sturen. Dat wordt de complementaire taakbehartiging genoemd.

Op het decentralisatiebeleid bestaat de nodige kritiek. Veelal betreft het dan niet decentralisaties waardoor gemeenten in autonomie bepaalde belangen mogen behartigen, maar waarvan het de uitoefening van bevoegdheden in medebewind betreft. Waarom?

Het rijk stelt dan nog steeds de formeel-wettelijke kaders en geeft gemeenten de ene keer veel beleidsvrijheid, maar de andere keer niet. Het is dan de vraag of er bij attributie van bevoegdheden in medebewind wel effectief sprake is van decentralisatie. Dat geldt zeker voor decentralisaties waarbij de decentrale overheden niet meer dan uitvoerders van rijksbeleid zijn.

Daarnaast is het decentralisatiebeleid vaak gebruikt om bezuinigingen door te voeren. Dat was onder meer het geval bij de decentralisaties in het sociaal domein. Leg uit.

Het argument dat gemeenten beter kunnen inspelen op lokale behoeften, gaat dan vaak gepaard met specifieke uitkeringen of met een toevoeging van een bedrag aan de algemene uitkering, dat aanzienlijk kleiner is dan het budget waarmee het rijk of de provincie deze belangen behartigden. De nieuwe, gedecentraliseerde bevoegdheden die de decentrale overheden hebben verkregen, worden dan snel een financiële zorg. Ook deze zorg beperkt de beleidsvrijheid van gemeenten helemaal.

De Staatscommissie parlementair stelsel heeft het voorstel voor een Wet op de decentralisaties gedaan. Deze wet zou een aantal aspecten van het decentralisatiebeleid moeten codificeren, zoals ‘het financieringsregime, een adequaat nalevingstoezicht en gepaste regelgeving’. Wat wordt daarmee bedoeld?

Het wordt uit het rapport niet duidelijk wat de staatscommissie daarmee precies bedoeld. Dat het rijk de kosten van decentralisaties, althans in medebewind, moet vergoeden, volgt reeds uit art. 108, derde lid, Gemeentewet.
In een adequaat nalevingstoezicht is eveneens voorzien, althans als het wederom medebewind betreft, namelijk in de taakverwaarlozingsregeling van art. 124 e.v. Gemeentewet.
Dat de decentralisatie moet zijn vervat in gepaste regelgeving, lijkt mij evident.

Voor het gemeenterecht is één verdrag in het bijzonder van belang. Welk?

Dat is het Europees Handvest inzake lokale autonomie (EHLA). Het stamt uit 1985.

Het verdrag is geïnitieerd door de Raad van Europa.
Het Comité van Ministers van de Raad heeft de verdragsinhoud vastgesteld.
Het is in 1988 in werking getreden.
Alle 47 lidstaten van de Raad van Europa hebben het verdrag geratificeerd.

Het EHLA is door Nederland bij wet goedgekeurd in 1990 en (voor Nederland) in 1991 in werking getreden. De goedkeuringswet geeft weer dat het verdrag geldt voor provincies en gemeenten en dat het niet van toepassing is op waterschappen.

Wat wil het EHLA waarborgen?

Het EHLA wil de lokale autonomie in al haar facetten waarborgen en legt de verdragsluitende partijen daartoe verplichtingen op.
De preambule van het verdrag spreekt uit dat ‘de lokale autoriteiten één van de belangrijkste grondslagen van elk democratisch regime zijn’.
Ook is daarin vervat dat burgers het recht hebben deel te nemen aan het openbaar bestuur, dat dit recht op lokaal niveau ‘op de meest rechtstreekse wijze kan worden uitgeoefend’ en dat het bestaan van lokale autoriteiten ‘met werkelijke verantwoordelijkheden een vorm van bestuur mogelijk maakt die zowel doeltreffend is alsook dicht bij de burgers staat’.

Welke verplichting legt art. 2 EHLA aan de verdragsluitende partijen op?

Op grond van art. 2 EHLA, moeten de verdragsluitende partijen het beginsel van de lokale autonomie in interne wetgeving vastleggen, zo mogelijk in de Grondwet.
De bepaling wil tot uitdrukking brengen dat lokale overheden niet te beschouwen zijn als agentschappen van de centrale overheid.
De toelichting bij het verdrag erkent dat veel belangen zowel centraal als decentraal (moeten) worden behartigd. De centrale overheid en de decentrale overheden kunnen daarom ook bepaalde belangen gezamenlijk behartigen

Wat definieert art. 3, eerste lid, EHLA?

Art. 3, eerste lid, EHLA definieert de lokale autonomie. Zij houdt in: ‘het recht en het vermogen van lokale autoriteiten, binnen de grenzen van de wet, een belangrijk deel van de openbare aangelegenheden krachtens hun eigen verantwoordelijkheid en in het belang van de plaatselijke bevolking te regelen en te beheren’. Daarmee kent het EHLA een eigen autonomie-begrip dat afwijkt van de Nederlandse terminologie.

Het EHLA-begrip is breder de regeling en het bestuur van de eigen huishouding. Wat omvat het ook?

Het omvat ook de uitoefening van bevoegdheden in medebewind, althans als deze bevoegdheden beleidsvrijheid aan de lokale overheden toekennen. Het lijkt mij duidelijk dat mechanisch medebewind niet onder de reikwijdte van het autonomiebegrip van het EHLA valt.

Wat bepaalt art. 3, tweede lid, EHLA?

Art. 3, tweede lid, EHLA bepaalt vervolgens dat het recht om – kort gezegd – zelf de openbare aangelegenheden te regelen en te beheren wordt uitgeoefend door een rechtstreeks democratisch gelegitimeerd orgaan, waaraan de uitvoerende organen verantwoording zijn verschuldigd.

Wat bepaalt artikel 4 EHLA?

Art. 4 EHLA bepaalt de reikwijdte van de lokale autonomie. Het is daarom een essentiële bepaling van het verdrag.

Wat bepaalt art. 4, tweede lid, EHLA?

Art. 4, tweede lid, EHLA bepaalt dat de lokale autoriteiten, binnen de grenzen van de wet, volledige vrijheid van handelen bezitten, ten einde hun bevoegdheden uit te oefenen met betrekking tot elke zaak die niet aan hun bevoegdheid is onttrokken of aan enige andere autoriteit is toegewezen.

Wat bepaalt art. 4, vierde lid, EHLA?

Bevoegdheden die aan de lokale autoriteiten zijn toegekend dienen volledig en uitsluitend te zijn. Zij mogen niet worden aangetast of beperkt door andere (centrale, regionale) autoriteiten, behalve voor zover bij of krachtens de wet is bepaald.
De bepaling wil versplintering van bevoegdheden vermijden. De bevoegdheidsuitoefening mag ook niet worden beperkt, zonder dat daarvoor een wettelijke grondslag bestaat.

Wat bepaalt art. 4, vijfde lid, EHLA?

In geval van delegatie van bevoegdheden, moeten de lokale autoriteiten zoveel mogelijk vrijheid van handelen hebben, om aldus hun beleid aan te kunnen passen aan de plaatselijke omstandigheden.
Hieruit wordt duidelijk dat ook in geval van medebewind voldoende beleidsvrijheid voor gemeenten moet bestaan.
Daarbij is het overigens de vraag of dit artikellid betrekking heeft op autonome bevoegdheden in de zin van het EHLA.
Koning vindt van wel;
Van Haaren-Dresens meent dat dit artikellid een aanvulling is op de in de eerste vier leden geregelde autonome bevoegdheden.

Wat bepaalt art. 4, zesde lid, EHLA?

De lokale autoriteiten moeten tijdig en op gepaste wijze, worden geraadpleegd over de planning en besluitvormingsprocedures van zaken die hen rechtstreeks raken. Art. 112 en art. 113 Gemeentewet leggen dit ook vast.

Wat bepaalt art. 5 EHLA?

Art. 5 EHLA bepaalt dat grenswijzigingen niet worden aangebracht zonder voorafgaande raadpleging van de lokale gemeenschappen, ‘zo mogelijk door middel van een referendum, waar dit wettelijk is toegestaan’. De Wet Arhi voorziet in deze consultatie.

Zijn gemeenten in Nederland vrij om over een voorgenomen herindeling een referendum te organiseren?

Gemeenten zijn in Nederland vrij om over een voorgenomen herindeling een referendum te organiseren

Wat bepaalt art. 6 EHLA?

Art. 6 EHLA schrijft voor dat de lokale autoriteiten hun eigen administratieve structuur kunnen kiezen en gaat in op de rechtspositie van personeel.

Wat bepaalt art. 7 EHLA?

Art. 7 EHLA betreft de rechtspositie van de volksvertegenwoordigers, hun financiële vergoeding en de incompatibiliteiten.

De Wet financiering decentrale overheden legt de toegang van lokale overheden tot de kapitaalmarkt...?

weliswaar aan banden, maar zij sluit deze niet geheel af.

Wat bepaalt art. 10 EHLA?

Art. 10 EHLA legt het recht op gemeentelijke samenwerking vast, al dan niet grensoverschrijdend, alsmede het recht op het lidmaatschap van een belangenvereniging (zoals in Nederland de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, VNG).

Wat bepaalt art. 11 EHLA?

Art. 11 EHLA bepaalt dat de lokale autoriteiten het recht hebben om rechtsmiddelen aan te wenden ten einde de zelfstandige uitoefening van hun bevoegdheden te verzekeren, alsmede de eerbiediging van die beginselen van de lokale autonomie, die zijn vastgelegd in de Grondwet of de wet. Zij moeten dus een recht op beroep hebben op een rechterlijk of een ander onafhankelijk ambt om hun lokale autonomie te verzekeren.

Wat schrijft art. 1 jo. art. 12, eerste lid, EHLA voor?

Art. 1 jo. art. 12, eerste lid, EHLA schrijft voor dat de verdragsluitende partijen zich aan ten minste twintig bepalingen verbonden achten. Met andere woorden, zij kunnen niet al te veel voorbehouden maken. Uit de beschrijving van de inhoud van het EHLA zal duidelijk zijn geworden, dat Nederland een aantal voorbehouden heeft gemaakt, op een aantal toch vrij wezenlijke punten.

Uit de beschrijving van de inhoud van het EHLA zal duidelijk zijn geworden, dat Nederland een aantal voorbehouden heeft gemaakt, op een aantal toch vrij wezenlijke punten. Welk artikel van het EHLA betreft het eerste voorbehoud?

Het eerste voorbehoud betreft art. 7, tweede lid, EHLA. Het begrip sociale voorzieningen daaruit is dermate breed te interpreteren, dat daaronder ook sociale verzekeringswetten zijn te verstaan. Dat achtte de regering niet wenselijk: raadsleden krijgen een bezoldiging voor hun raadslidmaatschap, maar kunnen geen aanspraak doen op een uitkering na afloop daarvan.

Wat betreft het voorbehoud van art. 8, tweede lid, EHLA?

Het voorbehoud van art. 8, tweede lid, EHLA betreft de toepassing van bestuurlijk toezicht op gronden van doelmatigheid. Het voorbehoud is gemaakt omdat spontane vernietiging wegens strijd met het algemeen belang – en daarmee dus op grond van doelmatigheid – mogelijk is, ook voor wat betreft de autonome taakuitoefening van gemeenten.

Wat betreft het voorbehoud van art. 9, vijfde lid, EHLA?

De geldelijke steun aan financieel zwakkere lokale autoriteiten. Daarin is ook bepaald, dat deze maatregelen hun vrijheid van keuze niet mogen beperken. De toepassing van art. 12 Financiële verhoudingswet doet dat onder omstandigheden wel. Niet voor niets wordt wel gesproken over financiële curatele.

Wat betreft het voorbehoud bij art. 11 EHLA?

Ten slotte is er het voorbehoud bij art. 11 EHLA, omdat deze bepaling de administratieve afdoening van bestuursgeschillen, bijvoorbeeld op grond van art. 136 Grondwet, uitsluit. Overigens zijn bestuursorganen van de lokale overheden wel belanghebbende in de zin van de Awb, als de hun vertrouwde belangen in het geding zijn.

Nederland heeft een interpretatieve verklaring afgelegd. Die betreft art. 6, tweede lid, EHLA. Wat kan daaruit worden afgeleid?

Daaruit kan worden afgeleid dat de centrale overheid verantwoordelijk is voor de bezoldiging van de ambtenaren. In haar verklaring stelt de regering dat naar haar oordeel uitsluitend art. 9 EHLA de financiële middelen van de lokale overheden betreft. Daaruit vloeit voort dat de lokale overheden niet op grond van art. 6, tweede lid, EHLA aanspraken kunnen maken op financiële middelen voor de (primaire of secundaire) arbeidsvoorwaarden van personeel.

Wat is het gevolg van de voorbehouden en de interpretatieve verklaring?

Het gevolg van de voorbehouden en de interpretatieve verklaring is, dat het verdrag voor Nederland betrekkelijk weinig betekenis heeft. Niet het Nederlandse gemeenterecht is aan het verdrag aangepast, maar de werking van het verdrag is aangepast aan de bestaande regels. Daar waar Nederland geen voorbehouden heeft gemaakt, voldoet het Nederlandse gemeenterecht aan het verdrag. Dat heeft overigens ook te maken met de vage terminologie van het verdrag en met de vele mogelijke uitzonderingen die het verdrag kent.

Niet altijd meent de rechter dat de bepalingen van het EHLA niet een ieder verbindend zijn. Leg uit.

Zo past de president van de rechtbank Den Haag, in tegenstelling tot het zojuist aangehaalde Hof ‘s-Gravenhage, art. 5 EHLA wél toe. In deze uitspraak overweegt hij dat aan art. 5 EHLA is voldaan door de gemeenteraad – en niet de bevolking door middel van een referendum – te raadplegen. Door te toetsen aan art. 5 EHLA merkt de rechter de bepaling als een ieder verbindend aan.

Hoewel het EHLA door de gemaakte voorbehouden inhoudelijk geen nieuwe normen aan het Nederlandse gemeenterecht toevoegt en veel bepalingen niet een ieder verbindend zijn geacht, heeft het verdrag wel enige betekenis. Leg uit.

Zij legt de fundamenten van de lokale autonomie vast, die de grondwetgever en de wetgever wel in acht moeten nemen. Dat zijn onder meer:

een minimale mate van vrije taakuitoefening (al dan niet in autonomie of in ‘vrij’ medebewind),
subsidiariteit bij de toedeling van bevoegdheden,
voldoende financiële (eigen) inkomsten,
verkiezingen voor het algemeen vertegenwoordigende ambt,
consultatie van lokale overheden als hun juridische positie verandert.

Waar regelt de Grondwet de decentrale overheden?

De Grondwet regelt de decentrale overheden in Hoofdstuk 7: ‘Provincies, gemeenten, Caribische openbare lichamen, waterschappen en andere openbare lichamen’. Hoofdstuk 7 Grondwet heeft een aantal kenmerken, die voor een goed begrip van het gemeenterecht van belang zijn.

Eerder kwam aan bod dat een van de belangrijkste doelstellingen van de grondwetsherziening van 1983, namelijk deconstitutionalisering, slechts beperkt is gelukt. Waar vreesde de Tweede Kamer voor?

De Tweede Kamer vreesde dat daardoor de wetgever vergaand in de autonome taakuitoefening van provincies en gemeenten kon ingrijpen. Deconstitutionalisering zou aldus dus kunnen leiden tot centralisering. Gedetailleerde regeling van de belangrijkste aspecten van de decentralisatie moest dat voorkomen. Voor waterschappen geldt dat wel dat zij uiterst summier in de Grondwet zijn geregeld.[1] De deconstitutionalisering in 1983 heeft hier inderdaad geleid tot centralisering: bepaalde taken en bevoegdheden die de provincies ten aanzien van de waterschappen uitoefenden, zijn na 1983 bij de formele wetgever gelegd. De summiere regeling heeft overigens ook geleid tot regelmatige en aanmerkelijke herzieningen van het waterschapsrecht.

De Grondwet geeft de belangrijkste regels van het staatsbestel, zo ook van de decentralisatie en de decentrale overheden. Wat wil de herzieningsprocedure, die zwaarder is dan de gewone wetgevingsprocedure waarborgen?

De herzieningsprocedure, die zwaarder is dan de gewone wetgevingsprocedure wil waarborgen dat deze regels niet al te gemakkelijk gewijzigd kunnen worden. In 1983 overwoog de grondwetgever dat de Grondwet alleen die onderwerpen zou moeten bevatten die zó gewichtig zijn dat zij alleen maar langs de moeilijke en tijdrovende weg van grondwetsherziening gewijzigd kunnen worden. Het zouden regels moeten zijn die beslissend zijn voor de verdere inrichting van, in casu, de decentralisatie.

De Grondwet garandeert nadrukkelijk de autonome taakuitoefening van provincies en gemeenten. Geeft zij ook aan waar de grenzen van de autonomie liggen?

De Grondwet geeft niet aan waar de grenzen van de autonomie liggen. Hoewel de Grondwet dus de autonomie garandeert, heeft de betreffende bepaling – art. 124, eerste lid, Grondwet – weinig normatieve betekenis en geeft zij daaraan nauwelijks sturing. De Grondwet laat wel toe dat door bestuurlijk toezicht richting kan worden gegeven aan de autonome taakuitoefening.

Hoe kan de rijksoverheid de lokale autonome ruimte verkleinen?

De rijksoverheid kan taken, die decentrale overheden in autonomie uitoefenen, naar zich toe trekken en zo de lokale autonome ruimte verkleinen. Op dit punt geeft de Grondwet geen waarborgen.

Tegelijkertijd waarborgt de Grondwet dat de rijksoverheid, bij of krachtens de wet, medebewind van provincies en gemeenten kan vorderen.

Ook hiervoor geldt echter dat de betreffende grondwettelijke bepaling – art. 124, tweede lid, Grondwet – verder geen normatief kader biedt. Wanneer medebewind geboden is en hoeveel beleidsvrijheid een medebewind vorderende wet aan de decentrale overheden biedt, is niet geregeld.

Wat biedt hoofdstuk 7 Grondwet ten aanzien van de instelling en opheffing van openbare lichamen?

Hoofdstuk 7 Grondwet biedt de waarborg dat instelling en opheffing van openbare lichamen een grondslag heeft in de formele wet. De regering kan niet zelf openbare lichamen instellen. De grondwetgever geeft bovendien de belangrijkste regels van de organisatie en inrichting van provincies en gemeenten; de wetgever geeft deze regels van andere openbare lichamen.

Wat garandeert hoofdstuk 7 Grondwet ten aanzien van de vertegenwoordigende ambten van provincies en gemeenten?

Hoofdstuk 7 Grondwet garandeert dat de vertegenwoordigende ambten van provincies en gemeenten direct door de bevolking worden gekozen, dat hun verkiezingen geheim zijn, plaatsvinden op de grondslag van evenredige vertegenwoordiging, hun zittingsduur, etc. Voor deze ambten is verder hun hoofdschap expliciet vastgelegd. Met de dualisering van het provincie- en van het gemeentebestuur is het hoofdschap nogal onder druk komen te staan. Voor de vertegenwoordigende ambten in de andere openbare lichamen - het betreft dan vooral het algemeen bestuur van het waterschap - regelt de Grondwet hun directe verkiezing noch hun hoofdschap.

In tegenstelling tot de grondwetten van de ons omringende landen bevat (hoofdstuk 7) Grondwet geen bepaling over de staatsvorm. Geef een toelichting.

De idee van de gedecentraliseerde eenheidsstaat valt af te leiden uit het bestaan van provincies, gemeenten en andere openbare lichamen. Zij is nochtans nergens geëxpliciteerd. Hoofdstuk 7 Grondwet biedt, met andere woorden, geen normatief kader voor decentralisatie. Hoogstens verplicht art. 124, eerste lid, Grondwet tot een minimum aan lokale autonomie. Deze summiere regeling geeft evenmin aan hoe de verschillende openbare lichamen met elkaar moeten verkeren. Het betreft dan de (wederzijdse) inlichtingenplichten of de mogelijkheid tot het geven van aanwijzingen. Hoofdstuk 7 Grondwet regelt dit onderwerp niet, daarvoor moeten we in de organieke wetten zijn.

Maakt de Grondwet duidelijk wat de (hiërarchische) status is van de door de vertegenwoordigende ambten van provincies en gemeenten gegeven algemeen verbindende voorschriften?

Wat de (hiërarchische) status is van de hierdoor gegeven algemeen verbindende voorschriften, maakt de Grondwet niet duidelijk. Dat doen art. 118 en art. 119 Provinciewet en art. 121 en art. 122 Gemeentewet wel, zij het dat deze bepalingen niet goed begrepen kunnen worden zonder inzicht in de relevante jurisprudentie. Voor strijdigheid van gemeentelijke verordeningen met verordeningen van een waterschap bestaan geen regels, buiten de algemene voorrangregels (lex specialis, lex posterior). Met betrekking tot de verordenende bevoegdheid biedt Hoofdstuk 7 Grondwet dus weinig waarborgen.

De grondwetgever heeft de regeling van veel onderwerpen willen overlaten aan de wetgever. Dat geldt in de eerste plaats voor art. 123, eerste lid, Grondwet, dat de (gemeentelijke) herindeling betreft.

Voor herindeling geeft deze bepaling geen inhoudelijke criteria. Art. 123, eerste lid, Grondwet laat een zeer ruime beleidsvrijheid, met als gevolg dat het opeenvolgende herindelingsbeleid zelfs aan elkaar tegenovergesteld is: van snelle schaalvergroting in de jaren ’80 en ’90 naar draagvlak op lokaal niveau na de eeuwwisseling. Evenmin geeft de bepaling weer welke procedure voor herindeling geldt, alvorens de regering het wetsvoorstel daartoe bij de Tweede Kamer indient. Art. 123, tweede lid, Grondwet biedt ter zake van grenscorrecties bovendien de mogelijkheid tot (verregaande) delegatie.

Laat de grondwetgever met betrekking tot de waterschappen vrijheid aan de wetgever over?

Met betrekking tot de waterschappen heeft de grondwetgever bewust veel vrijheid aan de wetgever gelaten. Art. 133 Grondwet biedt de mogelijkheid om het waterschapsbestel in allerlei mogelijke varianten in te richten. De wetgever heeft van die mogelijkheid gebruik gemaakt, met als gevolg een centralisering en daarmee een uniformering van dit bestel.

Ook art. 135 Grondwet is inhoudelijk onbepaald. Zijn op grond van deze bepaling veel vormen van intergemeentelijke samenwerking mogelijk?

Op grond van deze bepaling zijn veel vormen van intergemeentelijke samenwerking mogelijk. De Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) voorziet dan ook in vele vormen van samenwerking. Naast de publiekrechtelijke vormen die de Wgr regelt, is privaatrechtelijke samenwerking op grond van art. 135 Grondwet evenzeer mogelijk. Ook hier zien we, dat – mede door de onbepaaldheid van art. 135 Grondwet – de wetgever een wisselend beleid van gemeentelijke samenwerking ontwikkelt. De plusregio’s die de wetgever in 2006 in de Wgr opnam, schrapte hij in 2015 al weer.

Wat is de conclusie over de sturing die hoofdstuk 7 biedt?

De conclusie moet zijn dat Hoofdstuk 7 Grondwet weinig sturing biedt voor de wetgever – en overigens voor de lokale bestuurspraktijk. De uitgangspunten en de waarborgen die dit hoofdstuk biedt, zijn gering in aantal en betrekkelijk onbepaald. Hoofdstuk 7 Grondwet laat veel onderwerpen ongeregeld, met dien verstande dat sommige bepalingen – in het bijzonder art. 129 Grondwet – dan weer een gedetailleerde regeling bevatten.

Wanneer is de huidige Gemeentewet vastgesteld en wanneer is die in werking getreden?

De wetgever heeft de huidige Gemeentewet in 1992 vastgesteld, waarna zij op 1 januari 1994 in werking is getreden. De citeertitel is gegeven in art. 310 Gemeentewet.

Door wie wordt de gemeentelijke jurisprudentie meestal gevormd?

De gemeenterechtelijke jurisprudentie wordt meestal gevormd door de bestuursrechter. Het betreft dan beroep tegen een besluit in de zin van de Awb. In hoogste instantie is de Afdeling bestuursrechtspraak dan bevoegd.

Door wie wordt de overtreding van de Apv berecht?

De overtreding van de algemene plaatselijke verordening (APV), van een noodbevel of noodverordening wordt berecht door de strafrechter. In dat geval is de Hoge Raad de hoogste rechtsprekende instantie.

Wanneer is de civiele rechter bevoegd?

In een enkel geval, indien het bijvoorbeeld de verbindendheid van een noodverordening of de procedures van de Wet arhi betreft, is de civiele rechter als restrechter, bevoegd, omdat dan geen bestuursrechtelijk beroep openstaat. Ook in dat geval is de Hoge Raad de hoogste rechterlijke instantie.

Algemene vraagstukken van decentralisatie

66 belangrijke vragen over Algemene vraagstukken van decentralisatie